La guerra por Ucrania y el redescubrimiento de la geopolítica

La Unión Europea debe redescubrir la geopolítica con todas sus consecuencias. Fuente - Euractiv.
La Unión Europea debe redescubrir la geopolítica con todas sus consecuencias. Fuente - Euractiv.
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La esencia del problema bélico no cambió debido a la enormidad de su escala. La línea de las Potencias Centrales desde el Mar del Norte hasta el Egeo y extendiéndose vagamente más allá incluso hasta el Canal de Suez no era, después de todo, diferente de la línea de un pequeño ejército atrincherado a través de un istmo, con cada flanco descansando sobre el agua. Mientras se tratara a Francia como un teatro autónomo, existía un punto muerto completo, y el frente de los invasores alemanes no podía ser ni perforado ni desviado. Pero una vez que la visión se extendió a todo el escenario de la guerra, y esa vasta guerra se concibió como si fuera una sola batalla, los movimientos de giro de carácter más trascendental quedaron abiertos para los Aliados.

Al igual que muchos líderes aliados durante la Primera Guerra Mundial sólo podían ver lo que tenían delante, es decir, la línea continua de trincheras en Bélgica y Francia, muchos líderes de la UE hoy sólo ven la guerra terrestre en Ucrania. Ignoran, por su cuenta y riesgo, que para Rusia uno de los intereses vitales en juego es el control del Mar Negro y el acceso al Mediterráneo. De hecho, Rusia lleva años haciendo lo que Churchill recomendó que hicieran los Aliados en la Gran Guerra. Ante el ataque frontal de la ampliación de la UE y la OTAN a Europa del Este, Putin ha estado girando los flancos de Europa, forjando una relación especial con Turquía; interviniendo con éxito en Siria, salvaguardando su base naval en Tartus; y estableciendo una creciente presencia militar en el exterior que va desde las orillas del Mediterráneo hasta África Central. Los europeos siempre están debatiendo qué flanco, el Este o el Sur, debe recibir prioridad. Visto desde Moscú, todo se incluye dentro de un vasto teatro de operaciones, en el que Rusia actúa constantemente como aguafiestas, frustrando los planes de Europa, con el objetivo de debilitar a la UE y a la OTAN y desviarlas de Europa Oriental.

Todo esto demuestra la importancia que sigue teniendo la geopolítica: es decir, el cómo la geografía condiciona la estrategia. La geopolítica no es el único motor, por supuesto; los recursos, los aliados y socios, el tiempo y otros factores también importan. Tampoco es la geopolítica la que determina la estrategia: la misma situación geopolítica puede inspirar estrategias opuestas. Pero la geopolítica no debe ignorarse si se quiere que la estrategia tenga alguna posibilidad de éxito. Muchos líderes de la UE afirman haber redescubierto la geopolítica; ya en 2019, Ursula von der Leyen declaró que dirigiría una Comisión Europea «geopolítica». En realidad, a día de hoy, hay muy poco análisis geopolítico explícito que sustente la toma de decisiones de la UE, incluso cuando la nueva invasión rusa de Ucrania en 2022 ha trastocado la geopolítica de Europa.

Entrando en el juego de la geopolítica

Cuando la UE incorporó a diez nuevos Estados miembros en 2004, Ucrania se convirtió en su vecino. Desde entonces y hasta el año pasado, la UE lo ha tratado como un Estado tapón, sin nombrarlo como tal. Un Estado independiente encajonado entre Rusia y la UE, con el que Bruselas fue desarrollando gradualmente estrechas relaciones estructurales, que en su opinión no tenían por qué ir en detrimento de las relaciones con Moscú. Desde luego, la UE no consideraba a Ucrania un Estado miembro en potencia. En la misma línea, la mayoría de los aliados europeos se opusieron al impulso estadounidense de ofrecer el ingreso en la OTAN a Ucrania (y Georgia) en 2008, aunque acabaron aceptando un compromiso que dejaba a ambos países varados: una promesa de ingreso, pero sin plazos. Los europeos esperaban así haber evitado poner en marcha una cadena de acontecimientos que pudiera desembocar en una confrontación con Moscú. Pero no eran suficientemente conscientes de que para Rusia, que siempre consideró a Ucrania parte de su exclusiva esfera de influencia, el creciente alcance de la UE era también una amenaza geopolítica directa. Sin saberlo, la UE se vio arrastrada a un juego geopolítico de suma cero.

Al final, Ucrania se enfrentó a dos ofertas mutuamente excluyentes entre las que no debería haberse visto obligada a elegir: un acuerdo de asociación con la UE o la adhesión a la Unión Económica Euroasiática de Rusia. Esto produjo la crisis de 2014: bajo presión rusa, el entonces presidente ucraniano Yanukóvich renegó de su compromiso de firmar con la UE, lo que provocó amplias manifestaciones; la UE negoció un acuerdo con la oposición, pero Yanukóvich huyó del país de todos modos y un nuevo gobierno asumió el poder. Acto seguido, Rusia, que de un plumazo había perdido toda influencia en Kiev, invadió el país, anexionándose Crimea y fomentando una rebelión armada en el este del Donbás. Sin embargo, la UE siguió viendo a Ucrania como un amortiguador y no como un futuro miembro. En lugar de romper relaciones con Rusia, adoptó sanciones, aunque limitadas, e intermedió en los Acuerdos de Minsk entre Kiev y Moscú. Si ambas partes los hubieran aplicado en su totalidad, Ucrania podría haber seguido siendo viable como Estado tapón.

Sin embargo, al firmar también el acuerdo de asociación con Ucrania, la UE se comprometió a la supervivencia de Ucrania independientemente de cómo evolucionara el futuro. Por una vez, al haber asociado a Ucrania con la Unión incluso después de una invasión rusa, la UE difícilmente podría abandonar el país en caso de una nueva agresión rusa. Aunque con este acuerdo la Comisión fue deliberadamente en contra de los intereses de Rusia, probablemente no se tuvo plenamente en cuenta esta implicación para la seguridad. Por el contrario, la situación aparentemente estable [4] llevó a la complacencia por la no aplicación de Minsk y la continua dependencia de la energía rusa.

La nueva situación geopolítica en el continente europeo

La nueva invasión a gran escala de Rusia el 24 de febrero de 2022 hizo añicos brutalmente esa complacencia. También creó un nuevo hecho geopolítico: de Estado tapón, Ucrania ha pasado a ser un Estado fronterizo. De facto, la Ucrania independiente que ya hoy lucha por sobrevivir es miembro de la arquitectura de seguridad occidental. La UE lo subrayó al conceder al país el estatus de candidato en junio de 2022 (aunque esa decisión parece haber estado más motivada por las emociones que por un pensamiento estratégico consciente).

La consecuencia para la estrategia de la UE es obvia: ahora es un importante interés de la UE que Ucrania sobreviva como el Estado fronterizo más fuerte posible, en un territorio lo más extenso posible, incluido el acceso al mar. Por eso la UE y sus Estados miembros, así como Estados Unidos, están dando a Ucrania todo el apoyo que pueden dar sin dejar de ser ellos mismos no beligerantes [5]. Porque si Ucrania cae, Polonia, Eslovaquia, Hungría y Rumanía compartirán fronteras con una segunda Bielorrusia: un satélite ruso que ya no toma sus propias decisiones, lo que complicaría la disuasión y la defensa de Europa. Una Rusia victoriosa también podría ver en Ucrania un trampolín para nuevas incursiones en la región del Mar Negro y la zona mediterránea en general.

Así pues, el Mar Negro, considerado durante mucho tiempo como un espectáculo secundario, debe ocupar ahora un lugar central en la estrategia de la UE y la OTAN. Esto vuelve a confirmar la importancia tradicional de la posición geopolítica de Turquía para la OTAN y la UE: no como amortiguador frente a la inmigración y otros retos procedentes de Oriente Medio en sentido amplio, como la UE ha venido tratándola durante años, sino como piedra angular del baluarte frente a la invasión rusa. Pero si Turquía no asume plenamente esa responsabilidad de la OTAN -y en los últimos años no lo ha hecho- el flanco sudoriental de Europa seguirá estando totalmente abierto. Que su especial relación con Moscú permitiera a Ankara mediar en un acuerdo para reanudar las interrumpidas exportaciones de grano desde Ucrania no compensa esta desventaja estratégica. Mientras tanto, Turquía ha aplicado estrictamente la Convención de Montreux que limita el paso de buques de guerra a través del Estrecho hacia y desde el Mar Negro, y por tanto las posibilidades de una presencia naval aliada. Sin embargo, la capacidad naval de Bulgaria y Rumanía, como Estados ribereños, podría reforzarse. Tal vez se podrían transferir buques y reabanderarlos como ucranianos para construir la propia armada de Ucrania, que será esencial para salvaguardar su comercio marítimo. De lo contrario, Odessa, actualmente el único puerto importante de la Ucrania libre, podría quedar estrangulada.

En el Mar Negro la situación geopolítica por ahora sigue siendo confusa, debido a lo que podríamos llamar la apuesta de Turquía por la «autonomía estratégica». En el resto de Europa, la principal consecuencia geopolítica de la guerra es el endurecimiento de las líneas divisorias. Lo más evidente es que Finlandia y Suecia han abandonado su tradicional neutralidad para entrar en la OTAN. Los retrasos causados por el trueque de su adhesión por parte de Turquía por concesiones relacionadas únicamente con sus necesidades políticas internas, supusieron otro ejemplo del ejercicio de la autonomía de Ankara. Dinamarca, por su parte, puso fin a su exclusión voluntaria de la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE. La arquitectura de seguridad occidental se consolida.

Al otro lado de la línea divisoria, Bielorrusia ha quedado totalmente supeditada a Rusia. Durante las protestas a gran escala de 2020 y 2021, Moscú se negó a intervenir militarmente (temiendo, tal vez, que alejaría a partes aún mayores de la opinión pública de ambos regímenes, de Lukashenko y Putin, como en Ucrania en 2014). Ahora, Rusia ha enviado decenas de miles de soldados a Bielorrusia y ha anunciado el despliegue de armas nucleares tácticas en el país. Sin embargo, la posición se basa sobre todo en la represión, por lo que sigue siendo frágil.

El futuro de Moldavia, que también recibió el estatus de candidato en junio de 2022, está estrechamente ligado al de Ucrania. Si esta última cae, Moldavia podría ser el próximo objetivo (y con unos 1.500 soldados aún en la región separatista de Transnistria, Rusia ya tiene allí una cabeza de puente). Si se mantiene, tanto Moldavia como Ucrania se encaminarán hacia la adhesión a la UE. Mientras tanto, en abril de 2023, la UE desplegó una misión civil en Moldavia para ayudarla a reforzar su resistencia frente a las acciones híbridas rusas. En la misma línea, debe inyectarse energía renovada en la perspectiva de adhesión a la UE de los países balcánicos, y frenar la influencia rusa (y china).

De este modo, la guerra ruso-ucraniana ha dado lugar a una Europa de nuevo fuertemente dividida; las zonas tampón están desapareciendo; los Estados se encuentran a un lado u otro de lo que ya se está convirtiendo en un nuevo «telón de acero». El Nuevo Modelo de Fuerzas de la OTAN, una reorganización de la postura convencional de la Alianza en Europa, así lo refleja. Una vez más, como durante la Guerra Fría, la «frontera» se dividirá en sectores, cada uno de ellos asignado a un grupo de Aliados que mantendrán allí una presencia militar rotatoria [6]. Las relaciones entre Occidente y Rusia han empezado a parecerse en efecto a una «mini Guerra Fría»: mini, mientras el mundo entero no se divida en dos bloques rivales que se desacoplan gradualmente el uno del otro.

También hay que entender que la consolidación de una UE ampliada ya había cambiado la geopolítica de Europa años antes de la guerra actual. En el pasado, Rusia era una de varias potencias europeas que luchaban entre sí en coaliciones siempre cambiantes, desde Pedro el Grande hasta Stalin. Hoy ya no existe un sistema europeo de Estados. La UE, que ha puesto fin a la posibilidad de guerra entre sus Estados miembros, es ahora en sí misma el núcleo de la arquitectura de seguridad europea (con la alianza con Estados Unidos como garantía adicional contra las amenazas procedentes de fuera de la UE). Dado que Rusia no puede adherirse a la UE, nunca formará parte plenamente de la arquitectura de seguridad europea en el sentido de tener poder de decisión sobre sus miembros.

Por tanto, la cuestión principal es: ¿desea Rusia unas relaciones de cooperación o de confrontación con la UE? Si surge un liderazgo ruso pragmático, que probablemente seguirá siendo autoritario, pero que busque sinceramente un acuerdo de paz con Ucrania, es posible que se restablezcan relaciones constructivas, se evite una «miniguerra fría» y se eliminen gradualmente las sanciones. Con el tiempo, podría institucionalizarse una nueva asociación bilateral UE-Rusia. Pero la desvinculación económica de la UE con Rusia, sobre todo en el sector energético, es estructural, al igual que la desconfianza que ha sembrado Moscú.

Ramificaciones geopolíticas

Si en Europa se está cristalizando una nueva situación geopolítica, en las zonas adyacentes a Europa la geopolítica es muy cambiante. Desde que el asalto frontal de Rusia a Ucrania se convirtió en una guerra de desgaste, Moscú ha intensificado sus movimientos de flanqueo.

África

En África, la guerra, aunque absorbe ingentes recursos, ha tenido escaso impacto en la presencia militar rusa (principalmente a través del Grupo Wagner). Antes de la guerra, Rusia había tenido un éxito espectacular con medios mínimos. Mali en particular, que expulsó la presencia militar de Francia y otros Estados miembros de la UE (sólo se aferra la Misión de Entrenamiento de la UE), representa una seria derrota para Occidente. Además, Rusia ha convencido a grandes sectores de la opinión pública y a muchos gobiernos de África y Oriente Medio de que Occidente es el culpable, tanto de la guerra como del consiguiente trastorno económico. Moscú está bien situado, por tanto, para seguir aprovechando cualquier oportunidad de perjudicar los intereses occidentales.

De hecho, una de las facciones del ejército sudanés que en abril de 2023 se lanzó a la guerra civil tiene vínculos con Wagner. El riesgo geopolítico es evidente: un señor de la guerra apoyado por Rusia que controle Puerto Sudán, en el Mar Rojo, podría causar estragos en el comercio marítimo europeo y bloquear el acceso humanitario. Volver a poner bajo mando nacional la fragata española «Reina Sofía», que servía en la operación naval Atalanta de la UE, para que pudiera surcar el Mar Rojo no sólo permitió la evacuación por mar de ciudadanos de la UE; también demostró una presencia europea real. Si no se consigue detener la guerra civil, podría ser necesaria una continuación, incluso por tierra, si fuera necesario para asegurar el puerto.

La guerra de Sudán demuestra que, aunque es evidente que la influencia rusa en África no representa una amenaza directa para el territorio europeo, indirectamente puede causar problemas importantes. También aumenta el riesgo para la seguridad de la presencia europea, militar y civil, en África, y debilita la posición diplomática de Occidente en las instituciones multilaterales. Tras la derrota de Malí, la UE aún tiene que elaborar una nueva estrategia para su propia posición en África. En términos más generales, África se encuentra en el centro de la competencia y la rivalidad entre todas las grandes potencias [7]. Tanto en África como en Europa, las consecuencias de la guerra ruso-ucraniana amenazan con trazar nuevas líneas divisorias en el continente; algunos Estados están a punto de unirse a una esfera de influencia exclusiva rusa.

El Golfo Pérsico

A su Sur inmediato, Rusia está intensificando sus relaciones con Irán [8]. Los que se sienten excluidos del sistema suelen buscarse apoyo mutuo [ 9]. Rusia está desplegando drones iraníes en el campo de batalla, mientras que Irán obtiene acceso a armamento ruso avanzado. También están desarrollando una nueva ruta comercial, a través de enlaces fluviales y ferroviarios y el mar Caspio, eludiendo las sanciones occidentales [10]. Rusia e Irán ya tenían una relación de trabajo, pero es posible que Irán no se hubiera inclinado y convertido en uno de los pocos países que apoyan militarmente a Rusia si no se hubiera sentido totalmente aislado después de que Estados Unidos, bajo la administración Trump, rompiera el acuerdo nuclear en 2018. Sin embargo, el propio régimen iraní alienó entonces aún más a Occidente en su totalidad por su brutal represión de manifestaciones a gran escala, de mujeres y niñas en particular.

El acontecimiento reciente más llamativo en la región no es consecuencia de la guerra ruso-ucraniana: en marzo de 2023, Irán y Arabia Saudí, rivales geopolíticos durante mucho tiempo por el control de la región del Golfo, anunciaron la reanudación de sus relaciones. Aunque Estados Unidos también había empezado a alentar las negociaciones, optaron por finalizar y anunciar el acuerdo a través de China, lo que supone nada menos que una doble revolución diplomática. También es una derrota para la estrategia declarada de Estados Unidos de aliarse con Arabia Saudí contra Irán. Y subraya la impotencia de la UE, que se resistió a la presión de Estados Unidos para ponerse del lado de Riad contra Teherán, y que en su Estrategia Global de 2016 se comprometió a profundizar el diálogo con Irán y los países del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), aunque finalmente la UE no fue capaz de organizar un esfuerzo serio con ese fin.

Arabia Saudí también mantiene una relación de trabajo con Rusia [11]. Esto no significa que los Estados del Golfo se estén uniendo a un bloque autoritario en torno a Rusia y China. Lo que sí indica es que, como es evidente que la región ha dejado de ser una prioridad estratégica para un Estados Unidos autosuficiente en materia energética y centrado en China, estos países están tomando precauciones. Tratan de mantener su asociación con Estados Unidos (véanse, por ejemplo, los Acuerdos de Abraham entre Bahréin, Emiratos Árabes Unidos e Israel, auspiciados por Estados Unidos) al tiempo que aumentan sus relaciones productivas con China y Rusia. La UE y sus Estados miembros están cerrando nuevos acuerdos energéticos a medida que ponen fin a su dependencia energética de Rusia, pero su influencia estratégica real es limitada, a pesar de que la región ocupa una posición geopolítica central, a caballo entre las rutas comerciales entre Europa y Asia. Si Rusia acaba muy debilitada como consecuencia de la guerra, su aumento de influencia puede ser aún limitado, pero la presencia estratégica de China en el Golfo probablemente sea un nuevo factor estructural. Esto exige al menos una respuesta europea, si no también estadounidense.

El Cáucaso y Asia Central

En la periferia inmediata de Rusia, en Asia Central y el Cáucaso, la situación también está cambiando, pero de forma menos evidente a favor de Rusia. Los ocho Estados, excepto Georgia, se abstienen en las votaciones sobre la guerra en la Asamblea General de la ONU, pero ninguno de ellos apoya militarmente a Rusia. Rusia sigue siendo el garante de la seguridad en ambas regiones, pero la percepción clara es que, al menos mientras dure la guerra, su capacidad de actuación está limitada. De ahí la tentación de intentar cambiar los hechos sobre el terreno, como en los brotes de violencia entre Armenia y Azerbaiyán, y entre Kirguistán y Tayikistán en septiembre de 2022. Ninguno de los dos enfrentamientos se intensificó, pero las tensiones persisten. Si Rusia saliera tan debilitada de la guerra que su influencia en Asia Central y el Cáucaso se viera estructuralmente mermada, se crearía un vacío de seguridad.

Hasta ahora, el papel de Rusia como garante de la seguridad dejaba a China en una posición cómoda. Pekín acoge con satisfacción las intervenciones rusas, como el despliegue de 3.000 soldados en Kazajstán en enero de 2022, a petición de su presidente, que de este modo se mantuvo firme en su posición. China no tiene que ensuciarse las manos y puede seguir desplegando la Iniciativa «Belt and Road» (BRI). De hecho, China ha sustituido a Rusia como principal socio económico en casi los ocho países. Si Rusia deja de asumir plenamente el papel de la seguridad, China podría verse obligada a intervenir, especialmente en Asia Central, y podría cogerle gusto. La UE puede proyectar con dificultad la seguridad en Asia Central (y lo mismo puede decirse probablemente de Estados Unidos), aunque la Unión está intensificando su compromiso económico y diplomático.

En el Cáucaso, en cambio, la UE está desempeñando un papel activo. Tras un acuerdo negociado por la UE en octubre de 2022, la Unión desplegó primero una capacidad de vigilancia temporal y luego una misión civil en Armenia, junto a la frontera con Azerbaiyán. Al mismo tiempo, en diciembre de 2022, la UE anunció una inversión de más de 2.000 millones de euros en un cable eléctrico desde Azerbaiyán a través de Georgia y bajo el Mar Negro, uno de los primeros proyectos destacados del Global Gateway, el programa global de inversión en infraestructuras de la Unión.

Sin embargo, en el país con los vínculos más estrechos con la UE y la OTAN, Georgia, importantes fuerzas políticas han empezado a cerrarse en banda. Es comprensible, ya que si alguna vez Rusia, que ya apoya militarmente a las regiones separatistas de Abjasia y Osetia del Sur, agrediera a Georgia del mismo modo que ha invadido Ucrania, sería muy complicado para Occidente apoyar al país, dada su situación geopolítica: no comparte frontera con la UE. Desde luego, sería imposible sin la contribución activa de Turquía, con la que sí limita (a diferencia del papel de Ankara en la guerra ruso-ucraniana). El hecho de que en junio de 2022 la UE concediera el estatus de candidatos a Ucrania y Moldavia, pero no a Georgia, aumentó aún más la percepción de vulnerabilidad.

Además de profundizar en su presencia económica, Occidente tendrá que decidir hasta dónde está dispuesto a llegar en términos de compromiso diplomático y militar, tanto en Asia Central como en el Cáucaso. Si se restablecieran unas relaciones constructivas con Rusia, la Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa (OSCE) podría volver a desempeñar un papel importante en la gestión de estas zonas tapón que quedan entre las potencias (aunque China no está representada en ella), pero por ahora se encuentra en su mayor parte paralizada por el endurecimiento de la división en Europa.

China, Rusia y Eurasia

Aparte de hasta dónde está dispuesta a llegar Rusia para lograr sus objetivos bélicos en Ucrania, la pregunta que fascina a los estrategas de todo el mundo es: ¿hasta qué punto es realmente ilimitada la alianza sin límites que China y Rusia declararon el 4 de febrero de 2022, apenas unas semanas antes de la invasión? Dependiendo de la posición de cada uno, una alianza chino-rusa que dominara Eurasia sería un sueño o una pesadilla geopolítica.

Vista desde Moscú, la pesadilla geopolítica sería una China hostil al otro lado de la frontera (de más de 4.200 km), como después de la ruptura sino-soviética en la década de 1960. En la actualidad, la penetración china es considerable, no sólo en Asia Central y el Cáucaso, sino también en el este de Rusia (que tiene menos de 35 millones de habitantes, pero alberga muchos recursos). Ése es el verdadero reto geopolítico de Rusia, pero el régimen no puede reconocerlo, porque no se atreve ni puede enfrentarse a China [12]. Por tanto, Rusia sólo puede desahogar su frustración por los desaires percibidos a su estatus de gran potencia en sus fronteras occidentales. Al mismo tiempo, Rusia es alérgica a la idea de que en una asociación con China jugaría un papel secundario, aunque a todas luces es ahora el socio menor (excepto en el tamaño de su arsenal nuclear). Cuanto mayor sea el desequilibrio de poder, mayor será la fricción en la relación bilateral. Pero al haber enemistado completamente a Occidente, Rusia se ha vuelto precisamente más dependiente de China.

China, por su parte, ve a Rusia como su principal socio frente al dominio occidental, y en particular estadounidense. Por lo tanto, para China, Rusia no puede acabar siendo demasiado débil, y probablemente esto también se aplica a Occidente, si se quiere mantener un equilibrio de poder entre Rusia y China. Por otra parte, China se cuida muy bien de no depender demasiado exclusivamente de Rusia. Esa es seguramente una de las motivaciones de su papel en la reconciliación entre Arabia Saudí e Irán. La estabilidad en el Golfo permite a China estrechar relaciones con todas las partes y asegurar sus importaciones energéticas de la región. En la misma línea, China nunca dejará que Rusia determine sus relaciones con la UE y Estados Unidos: son demasiado importantes. Algunos en Rusia sueñan con un bloque euroasiático contra Occidente, pero Rusia sencillamente no tiene los medios para lanzar un proyecto así, que de todos modos nadie espera en Asia. Por tanto, China seguirá haciendo lo justo para que Rusia no pierda demasiado, pero para China eso no tiene por qué ser a costa de sus relaciones con Occidente. Con esa posición intermedia, China gana crédito en muchos otros países que prefieren mantenerse neutrales en esta guerra.

Además, probablemente a China le convenga hasta cierto punto que la agresividad rusa esté llegando a sus límites, ya que su estrategia, principalmente geoeconómica (personificada por la BRI), requiere estabilidad. En ese sentido, los intereses rusos y chinos en África podrían divergir en ocasiones. Además, es probable que a China no le hiciera ninguna gracia la invasión a gran escala. Muchos ven la declaración del 4 de febrero de 2022 como una prueba del asentimiento chino. En realidad, lo último en la mente de Putin es pedir permiso a Xi para sus movimientos. Hay indicios de que sí advirtió a Xi de una inminente «operación militar especial». Si Rusia hubiera emprendido una acción corta y exitosa en el este de Ucrania, China probablemente habría aceptado los resultados (como muchos en Europa, de hecho). Sin embargo, la declaración del 4 de febrero condena en realidad el intervencionismo militar (con la vista puesta en las intervenciones occidentales, por supuesto). Por tanto, la invasión a gran escala de todo el país, sin previo aviso real, también puede verse como un desprestigio para Xi.

Por tanto, en la práctica, la política de China ha seguido siendo la de no intervención. Desde luego, China no dejará caer a Rusia, pero tampoco le ha prestado apoyo militar explícito. El presidente Xi sí visitó Moscú del 20 al 22 de marzo de 2023, lo que permitió a Putin demostrar que no está aislado, pero no obtuvo ningún apoyo directo para la guerra. Las exportaciones rusas de energía a China han aumentado considerablemente, pero a un precio muy inferior al que podía cobrar a Europa antes de la invasión de Ucrania. China se ha comprometido a invertir en Siberia y en la ruta marítima del norte, pero de una forma que demuestra la debilidad de Rusia: no es capaz de explotar plenamente sus recursos naturales y su posición geográfica por sí sola. Además, será imposible explotar la ruta marítima septentrional de todos modos mientras Rusia siga inmersa en una miniguerra fría con Europa. El anuncio de Putin de desplegar armas nucleares tácticas en Bielorrusia sólo dos días después de la visita, mientras que el llamado plan de paz de 12 puntos de China del 24 de febrero de 2023 condenaba explícitamente el ruido de sables nuclear, puede verse como una afirmación de la independencia rusa ante el debilitamiento de la posición de Rusia frente a China. Xi, por su parte, los días 5 y 6 de abril de 2023, recibió en Pekín al presidente Macron y a la presidenta de la Comisión, Von der Leyen, quien repitió el justificado mensaje de disuasión que supondrían las armas chinas para Rusia [13]. Y el 26 de abril de 2023, Xi mantuvo finalmente una conversación telefónica con el presidente Zelenski.

La conclusión es que, al menos por ahora, el matrimonio chino-ruso sigue siendo de conveniencia. Esto no es un llamamiento a la complacencia por parte de la UE, sino a la matización y la diplomacia creativa, aprovechando las diferencias que existen entre China y Rusia. La UE debería tomarle la palabra a China: si los 12 puntos de Pekín mencionan la soberanía y la paz, ¿qué va a aportar para que se cumplan?

¿Un nuevo orden mundial?

Al no aplicar sanciones, China apoya indirectamente a Rusia. Pero en eso no está sola: sólo los países de la UE y la OTAN y sus socios más cercanos, como Australia, Japón, Nueva Zelanda y Corea del Sur, han adoptado sanciones. El resto del mundo, incluidas grandes democracias como Brasil, India y Sudáfrica, no ha seguido su ejemplo. Por otra parte, sólo seis países votan sistemáticamente con Rusia en la Asamblea General de la ONU, y sólo Irán y Corea del Norte le prestan apoyo militar directo. En otras palabras, la mayoría de los Estados prefieren mantenerse al margen de la guerra.

Para muchos en Occidente, esto supuso una desagradable sorpresa, y muestra el declive de la influencia occidental. Pero es comprensible que en el Sur Global, donde otros que son víctimas de la guerra a menudo no han recibido más que un apoyo occidental limitado, la mayoría no sienta el impulso de elegir bando en esta guerra sólo porque se trata de un conflicto que preocupa a europeos y estadounidenses. Del mismo modo que se puede comprender que muchos se estremezcan cada vez que un dirigente occidental afirma que en el siglo XXI es inaceptable que un Estado siga invadiendo a otro, pues la gente no ha olvidado la invasión estadounidense de Irak en 2003, que fue tan ilegal como la invasión rusa de Ucrania. Aunque ese argumento debe utilizarse con cuidado: obviamente no significa que Rusia pueda por ello invadir también un país de su elección…

Lo que esto no es, es la evidencia de un nuevo orden mundial. Más bien demuestra que el orden mundial sigue siendo multipolar, como lo ha sido al menos desde el final de la Guerra Fría bipolar [14]. Mucha gente reacciona como si la afirmación de que el mundo es multipolar implicara aprobar un malvado plan ruso o chino para que lo sea, y fuera por tanto antiestadounidense. La realidad es que la multipolaridad, es decir, la existencia de varias grandes potencias que compiten y cooperan en constelaciones siempre cambiantes, no puede crearse ni evitarse a propósito. Es simplemente el estado normal de la política internacional, resultado de la interacción entre Estados que buscan aumentar su poder para poder perseguir sus intereses con mayor eficacia.

Hoy en día, al igual que en el interbellum, existen varias grandes potencias que compiten constantemente por los mercados, los recursos y la influencia, por lo que el equilibrio de poder entre ellas evoluciona constantemente y las tensiones son permanentes [15]. Algunas de las potencias actuales están vinculadas en una estrecha asociación o incluso en una alianza, pero no están alineadas en dos bloques rivales exclusivos.

China no ve ningún interés en vincular su destino al de Rusia, al igual que en la UE no hay consenso sobre seguir ciegamente la estrategia estadounidense respecto a China. Más bien, las potencias cooperan en diversos formatos bilaterales, minilaterales y multilaterales que se solapan. Dado que nunca se sabe con certeza qué gran potencia saldrá vencedora en cada asunto, los demás Estados se dedican naturalmente a la cobertura: la mayoría mantiene abiertas sus opciones y entabla relaciones constructivas con todas las potencias en lugar de alinearse exclusivamente con una de ellas.

Por tanto, dividir artificialmente el mundo en un bando «bueno», democrático, y otro «malo», autoritario, es una interpretación errónea de la dinámica de la política mundial. Corre el riesgo de ser contraproducente, ya que puede precisamente empujar a los Estados a los brazos de Rusia o China. Los intereses de la UE la obligan a trabajar con Estados autoritarios; las políticas internas de estos últimos, por censurables que sean, no afectan a esos intereses; y la UE, de todos modos, tiene poca influencia para forzar un cambio en las políticas internas. Por tanto, la UE debe compartimentar: entre las políticas nacionales (que puede y debe criticar cuando violan los derechos humanos, pero que rara vez cambiarán con sanciones) y las políticas exteriores (contra las que debe reaccionar y/o tomar represalias cuando amenazan sus intereses). Como todos los demás Estados, la UE debería seguir la máxima de Lord Palmerston: «No tenemos aliados eternos ni enemigos eternos. Nuestros intereses son eternos y perpetuos, y es nuestro deber seguirlos» [16].

A pesar de las tensiones inherentes, un orden multipolar puede permanecer estable durante largos periodos de tiempo si las potencias consiguen ponerse de acuerdo sobre un conjunto de objetivos y reglas fundamentales que todas (más o menos) observen, porque eso les permite perseguir sus intereses con mayor eficacia y eficiencia que la alternativa, mucho menos predecible. Es evidente que el equilibrio de poder ha ido cambiando en beneficio de China, pero por ahora ese cambio se está produciendo dentro del sistema, no equivale ipso facto a un nuevo orden mundial. Pekín no está intentando anular las instituciones y normas que deben regir el mundo multipolar, sino ganar más influencia dentro del sistema existente, para poder configurar su futuro. Rusia, por supuesto, ha violado gravemente y, por tanto, desestabilizado este orden basado en normas, pero por sí sola no tiene poder para deshacerlo.

La aparición de un nuevo orden mundial no es imposible, por supuesto. En particular, el mundo sigue corriendo el riesgo de volver a dividirse en dos bandos. China podría cambiar de marcha y apoyar militarmente la guerra de Rusia contra Ucrania; o podría ella misma recurrir a la guerra para perseguir sus objetivos (para acabar con el statu quo en Taiwán, por ejemplo); o podría empezar a buscar una esfera de influencia exclusiva (coaccionando a los Estados que se han unido a la BRI para que rompan relaciones con otras potencias). Unos Estados Unidos divididos internamente y, por tanto, más replegados sobre sí mismos, podrían limitar su inversión en el orden basado en normas; o traducir su malestar por el cambio en el equilibrio de poder en una actitud de mayor confrontación hacia China. Estas y otras evoluciones podrían provocar una escalada de la rivalidad sino-estadounidense. La UE tiene todo el interés en evitar un nuevo enfrentamiento similar al de la guerra fría, que produciría graves dificultades económicas, desencadenaría una carrera geopolítica mundial para convencer o coaccionar a otros Estados a tomar partido y acabaría con cualquier perspectiva de éxito de la política climática.

Conclusión y recomendaciones para la futura estrategia de la UE

El entorno geopolítico no está cambiando en beneficio de la UE. En la propia Europa, podría decirse que la UE y la OTAN se están consolidando, pero al mismo tiempo se está trazando de nuevo una frontera impenetrable a través del continente -afortunadamente, mucho más al Este que en 1945-. A menos que surja un liderazgo constructivo en Rusia, la UE puede hacer poco para evitarlo, pero sí puede garantizar que Ucrania y Moldavia, ahora miembros de facto de la esfera occidental, se conviertan en Estados independientes fuertes y prósperos. En el flanco sur de la UE, la actual pérdida de influencia puede no suponer una amenaza directa para el territorio de la UE, pero si no se detiene, esta evolución puede hacer que la UE se vea rodeada de Estados indiferentes, cuando no abiertamente hostiles, a sus intereses. Sin embargo, la UE necesita asociarse con sus vecinos del sur para afrontar retos como el abastecimiento energético, la migración y el cambio climático. En Asia Central y el Cáucaso, la influencia de la UE dista mucho de estar garantizada. En el plano mundial, afortunadamente, por ahora no hay ningún bloque euroasiático hostil en ciernes, pero una escalada de rivalidad podría acabar con el orden multipolar y provocar una nueva Guerra Fría.

¿Qué estrategia debe adoptar la UE para hacer frente a los actuales cambios geopolíticos? En primer lugar, la UE no se convierte en «geopolítica» porque sí. La toma de decisiones debe basarse en un análisis geopolítico mucho más explícito, y debe ser más explícitamente estratégica: pensar en términos de intereses, medios, modos y fines, así como en el equilibrio de poder entre aliados y adversarios [17]. Los cambios en el mundo desde la adopción de la Estrategia Global en 2016 exigen evidentemente una actualización de la gran estrategia de la UE. Esta debería ser una prioridad para la próxima legislatura de la UE. La gran estrategia debe afectar a intereses vitales y abarcar todas las dimensiones del poder. Por tanto, la redacción de la próxima iteración de la Estrategia Global debería estar dirigida por el Presidente de la Comisión Europea, y no por el Alto Representante [18]. Sobre todo ahora que la competencia y la rivalidad entre las grandes potencias se desarrolla cada vez más en el ámbito de la geoeconomía, en el que la mayoría de las competencias corresponden a la Comisión.

Una «Estrategia Global 2025» puede basarse en cuatro pilares: Ampliación y Compromiso, Autonomía Estratégica Abierta, el Global Gateway y, aún, en el Multilateralismo Eficaz.

  • En primer lugar, la UE debe intensificar la inversión en la ampliación. Una vez aceptado como candidato a la adhesión a la UE, debería ser obvio que las coberturas no son necesarias ni aceptables. Los candidatos no tienen por qué cortar sus relaciones con Rusia y China, por supuesto, pero deben atenerse a las mismas normas en términos de salvaguarda de la soberanía de la UE que los actuales Estados miembros. El compromiso, a través de la Comunidad Política Europea (CPE), debe intensificarse con los Estados que no soliciten la adhesión, o cuya adhesión debilitaría a la Unión en lugar de reforzarla (especialmente porque su posición geopolítica expondría a la Unión a demasiadas amenazas y desafíos adicionales).
  • La Autonomía Estratégica Abierta, o de-risking como la llama ahora Von der Leyen, significa crear los mecanismos protectores (pero no proteccionistas), como el control de las inversiones entrantes y salientes y la prohibición de los productos del trabajo forzado, que precisamente permiten que la economía europea siga abierta. En segundo lugar, gestionar las dependencias y diversificar los suministros, incluso mediante la deslocalización y el «friend-shoring» de la producción en zonas específicas. En tercer lugar, establecer una reciprocidad real y obligar a China en particular a estar tan abierta a la UE como nosotros lo estamos a ellos, si es necesario, suspendiendo el acceso futuro o incluso el existente, de modo que la no reciprocidad tenga un coste para China (a diferencia de la no ratificación del Acuerdo Global de Inversión 2020, que no tiene consecuencias para China).
  • El Global Gateway es la Política de Puertas Abiertas de la UE para el siglo XXI. La Política de Puertas Abiertas original de EE.UU. del siglo XIX pretendía preservar la integridad territorial de China de los apetitos de las grandes potencias que se estaban labrando concesiones extraterritoriales [19] y mantener a China abierta al comercio con todos en igualdad de condiciones. El actual Global Gateway debe hacer lo mismo con los terceros países respecto a la propia China esta vez, haciéndoles una oferta lo suficientemente tentadora como para convencerles, no de que expulsen a China, sino de que diversifiquen y construyan relaciones profundas con varias potencias simultáneamente. El objetivo es evitar una pugna por esferas de influencia exclusivas. Esto exige que el Global Gateway, la política climática, la política africana, etc. estén alineadas y persigan una única agenda estratégica. Esto incluye la dimensión de seguridad y defensa: sin duda, debe existir un vínculo claro entre dónde despliegan sus ejércitos la UE y los Estados miembros, y dónde invierten en infraestructuras y conectividad.
  • El multilateralismo efectivo, por último, significa mantener «un mundo»: un orden mundial, con un conjunto básico de normas, al que se adhieran todos los Estados, porque necesitan un marco político y económico-financiero estable para perseguir sus intereses. El multilateralismo es algo natural para la UE, pero debe desempeñar un papel mucho más proactivo, tanto en las organizaciones internacionales existentes como en las nuevas coaliciones ad hoc, convocando a democracias y no democracias que compartan un interés en soluciones concretas para problemas específicos. Mantener a todos los Estados en el sistema significará llegar a compromisos, pero eso es preferible con diferencia a que las grandes potencias abandonen el sistema y lo socaven desde fuera. El compromiso con otras potencias sólo tiene sentido, por supuesto, si respetan las reglas del sistema, tanto las antiguas como las nuevas. Lo que supone un reto, notable en lo que respecta a China.

La condición previa para llevar a cabo esta gran estrategia es que la UE comprenda su posición geopolítica y su papel estratégico. Su posición es la de una gran potencia, uno de los polos del mundo multipolar. Su papel es mantener unido al mundo. Predecir, o incluso lanzar una guerra, es bastante fácil. Construir la paz es mucho más difícil. Pero mientras exista la más mínima posibilidad de éxito, la desesperación no está justificada y el esfuerzo debe continuar.

Notas

  1. Sir Winston S. Churchill, La crisis mundial 1911-1918. Londres, Penguin, 2007 (publicado por primera vez en 1931), pp. 297-298.
  2. Bernard Siman, «EU Ukraine Strategy Should Include the Eurasian Spine». Egmont Commentary, 4 de abril de 2023.
  3. La situación geopolítica del Reino Unido, por ejemplo, como isla frente a Europa, le ha llevado a lo largo de su historia a relacionarse con el continente y a alejarse de él alternativamente.
    del continente, siendo el Brexit la última iteración. Véase: Ian Morris, «Geopraphy is destiny. Britain and the World, a 10,000-Year History». Londres, Profile Books, 2022.
  4. En cualquier caso, tal y como se ve desde Bruselas, ya que la guerra nunca terminó realmente; el número de bajas simplemente se mantuvo por debajo del umbral que habría sido noticia en Europa Occidental.
  5. Al igual que durante la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos apoyó al Reino Unido de forma no beligerante, hasta que el ataque a Pearl Harbor el 7 de diciembre de 1941 metió a Estados Unidos en la guerra.
  6. Sven Biscop, «The New Force Model: NATO’s European Army?» Egmont Policy Brief nº 285, septiembre de 2022.
  7. Nina Wilén, «Times They Are A-changin’: Africa at the Centre Stage of the New (II-) Liberal World Order». Egmont Policy Brief No. 293, noviembre 2022.
  8. Robby Gramer y Amy MackInnon, «Iran and Russia Are Closer Allies Than Ever Before». Foreign Policy Report, 5 de enero de 2023.
  9. Del mismo modo, en el Tratado de Rapallo de 1922, Alemania, aún excluida del emergente sistema multilateral por los vencedores de la Primera Guerra Mundial, fue el primer Estado en reconocer a la Unión Soviética, a la que las demás potencias rehuyeron.
  10. Al igual que durante la Segunda Guerra Mundial, cuando la principal ruta de suministros estadounidenses a la Unión Soviética pasaba por Irán. Véase: Ashley Jackson, «Persian Gulf Command: A History of the Second World War With Iran and Iraq». New Haven, Yale University Press, 2018.
  11. Andrew S. Weiss y Jasmine Alexander-Greene, «What’s Driving Russia’s Opportunistic Inroads With Saudi Arabia and the Gulf Arabs». Carnegie Commentary, 5 de octubre de 2022.
  12. Timothy Snyder, «The Road to Unfreedom. Russia, Europe, America». Londres, Penguin, 2018.
  13. Francia y China también acordaron profundizar su diálogo militar, especialmente entre el Teatro Sur del PLA y el Commandement des forces françaises en Zone Asie-Pacifique (ALPACI).
  14. En su obra clásica, Kennedy remonta el inicio de la actual multipolaridad incluso a la década de 1970. Véase: Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers. Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000. Londres, Unwin Hyman, 1988, p. xxi & p. 413.
  15. Rik Coolsaet, Macht en waarden in de wereldpolitiek. Gante, Academia Press, 2015, pp. 116-119.
  16. Pronunciado en la Cámara de los Comunes en 1848, cuando Palmerston era secretario de Asuntos Exteriores británico.
  17. Sven Biscop, «Grand Strategy in 10 Words. A Guide to Great Power Politics in the 21st Century». Bristol, Bristol University Press, 2021.
  18. Del mismo modo que la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU es promulgada por el Presidente y no por el Secretario de Estado.
  19. De 1902 a 1931 incluso Bélgica tuvo una concesión, en Tianjin.

Nota del editor

Artículo publicado originalmente en inglés por «EGMONT – The Royal Institute for International Relations».

Autor

  • Sven Biscop

    El Dr. Sven Biscop es profesor de Política Exterior y de Defensa belga y europea y de gran estrategia de la Unión Europea en la Universidad de Gante, así como director del programa "Europa en el Mundo" del Instituto Egmont. También es miembro asociado de la Royal Academy for Overseas Sciences de Bélgica, miembro honorario del European Security and Defence College y ponente habitual en la Real Academia Militar de Bruselas y en la Universidad Popular de China en Pekín, donde es investigador principal. Además de lo anterior, es miembro del International Institute for Strategic Studies británico y de la Clausewitz Society alemana y ha sido condecorado con la Orden de la Corona en Bélgica y con la Orden al Mérito de la República de Austria.

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