OTAN: el daño ya está hecho, pensemos a lo grande

Durante setenta y seis años, la OTAN intentó demostrar que Lord Palmerston estaba equivocado. Ahora resulta que tenía razón después de todo: «No tenemos aliados eternos, ni enemigos perpetuos. Nuestros intereses son eternos y perpetuos, y es nuestro deber seguirlos»¹. La segunda Administración Trump se comporta como un rival de Europa, no como su aliado. Es demasiado tarde para un simple control de daños. Apaciguar a Trump tampoco funcionará: sin restricciones, solo irá más lejos. Los europeos deben presentar a Estados Unidos una idea clara de qué OTAN quieren y cuánto están dispuestos a invertir para lograrlo. Esa es la manera de salvar la Alianza en la Cumbre de la OTAN que tendrá lugar en La Haya el próximo mes de junio.

Índice

• Introducción
• Suposiciones audaces, difícil equilibrio
• Un pilar europeo en la OTAN
• El papel de la UE
• La estructura de mando de la OTAN
• Ucrania incluida en el perímetro defensivo
• La «Coalición de Voluntarios»
• Conclusión
• Notas

Introducción

El daño está hecho. Porque incluso si Estados Unidos cambiara radicalmente de rumbo y se comprometiera plenamente con la OTAN tal y como la conocíamos, ahora todos saben que un próximo presidente podría revertir esa postura una vez más. Estados Unidos no puede tratar a la OTAN como trata los acuerdos sobre el cambio climático: se une, se retira, se reincorpora y se retira otra vez. La disuasión exige constancia, o no hay disuasión. Como consecuencia, a menos que sea realmente puesto a prueba en una guerra, el Artículo 5 nunca será tan creíble como antes.

Esto ya ha afectado el equilibrio de poder global: los adversarios que perciban que Estados Unidos podría no respaldar a Europa podrían envalentonarse y volverse más agresivos. Contra Europa, pero también contra Estados Unidos, cuyas erráticas políticas económicas y exteriores el Viejo Continente no seguirá.

Suposiciones audaces, difícil equilibrio

Dado que el daño está hecho, y dado que es probable que la Administración Trump continúe causando un daño aún mayor, Europa no puede permanecer en un modo reactivo, tomando decisiones de manera incremental cada vez que Estados Unidos actúe en contra de sus intereses. Europa debe hacer suposiciones audaces para llegar a decisiones importantes:

1. Trump se ha alineado con Putin.
2. Después de cuatro años de Trump, habrá más de lo mismo, tanto a nivel doméstico como internacional, durante los ocho años de Vance.
3. Si durante esos doce años Europa se encuentra en un conflicto convencional con Rusia, tendrá que luchar sola.

Estas no son predicciones, sino suposiciones de planificación. Las cosas podrían resultar diferentes, pero cuando están en juego intereses vitales, uno puede esperar lo mejor, pero definitivamente debe prepararse para lo peor.

En nuestro mundo multipolar, sería una locura abandonar voluntariamente una alianza que nos mantiene al lado de uno de los polos del sistema, a menos que realmente la UE se vea obligada a hacerlo. Pública y privadamente, el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa señalan que siguen comprometidos con la dimensión nuclear de la disuasión y la defensa. Al mismo tiempo, las declaraciones y acciones públicas de Trump y otros continúan socavando la cohesión transatlántica. Además, no hay claridad sobre qué contribución convencional está Estados Unidos aún dispuesto a hacer a la OTAN: la Administración Trump no entra en detalles.

Fue Europa la que desequilibró la Alianza en primer lugar, al subinvertir en defensa tras el fin de la Guerra Fría, una tendencia que ahora se ha revertido, aunque de manera tardía pero decisiva. Hoy es la Administración Trump la que está dañando la Alianza y poniendo en peligro la seguridad de Europa. No solo ha creado dudas sobre su disposición a defender a todos los Aliados en tiempos de guerra, reduciendo así el umbral para posibles agresores; está amenazando directamente a sus propios Aliados, insinuando la anexión de Canadá y Groenlandia. Su obsesión con los aranceles está perjudicando la economía europea. Y sus intervenciones en la política interna de Europa representan una amenaza híbrida no menos grave que las injerencias de Rusia y China.

El desafío para Europa pasa por encontrar el equilibrio adecuado. Europa debe evitar causar aún más daño a la Alianza, no acobardándose, sino afirmándose y creando un nuevo equilibrio dentro de la asociación transatlántica como base estable para su continuación en el futuro. ¿Cómo podría ser una arquitectura de seguridad transatlántica equilibrada?

Un pilar europeo en la OTAN

El primer paso es revisar el Proceso de Planificación de Defensa de la OTAN (NDPP, por sus siglas en inglés). Implementar el NDPP tal como está no tiene sentido: asume una contribución convencional estadounidense que el propio Estados Unidos ha dicho que no estará disponible. Por lo tanto, el NDPP debe revisarse como si los estadounidenses no estuvieran presentes. En consecuencia, los objetivos para todos los demás Aliados aumentarán, especialmente en lo que respecta a los habilitadores estratégicos que hasta ahora solo proporciona Estados Unidos. Al cumplir con esos objetivos, los Aliados europeos eventualmente lograrán autonomía militar: podrán disuadir o defenderse contra cualquier agresión convencional sin necesitar un solo activo estadounidense. Esa es la única definición útil de un Pilar Europeo en la OTAN.

«Europeo», no «de la UE»: este pilar puede incluir a todos los Aliados que deseen contribuir, especialmente el Reino Unido, Canadá y Turquía, pero no Estados Unidos. Para lograr esto, no basta con que todos estos Aliados gasten más. Parte de los recursos adicionales para la defensa deberán gestionarse colectivamente (por uno o varios grupos de Aliados) para adquirir los habilitadores estratégicos que están más allá de las capacidades de cualquier Aliado europeo individual.

La idea, por supuesto, no es expulsar a Estados Unidos, sino reconceptualizar la postura de fuerza de la OTAN como compuesta por dos paquetes de fuerzas completos, uno estadounidense y otro europeo, que se apoyarán mutuamente pero no dependerán el uno del otro para ser plenamente operativos (como es el caso de Europa hoy). Obviamente, esto llevará tiempo: probablemente unos diez años antes de que Europa alcance un grado significativo de autonomía militar.

Por lo tanto, los europeos deben intentar dejar claro a Estados Unidos que, incluso si acuerdan asumir la responsabilidad de su propia defensa convencional, la contribución estadounidense no puede reducirse masivamente de un día para otro; y los refuerzos estadounidenses pueden ser necesarios de todos modos cuando se active el Artículo 5. Aunque, como se afirmó al principio, la suposición de planificación debe ser que la Administración Trump podría no asumir esta responsabilidad. (Christian Mölling y Torben Schütz argumentan, por lo tanto, que las fuerzas armadas de Europa podrían tener que explorar lo que llaman «una forma europea de guerra», para luchar y ganar con las capacidades que tienen, en lugar de contar con la superioridad material habilitada por Estados Unidos)².

Si Estados Unidos fuera aún más lejos y alguna vez abandonara la OTAN, la construcción del Pilar Europeo permitiría a los Aliados restantes continuar con la Alianza sin ellos. El NDPP funciona, la estructura de mando opera; sería absurdo cerrar las cosas solo para recrearlas al otro lado de la calle.

Si se piensa en este enfoque hasta su conclusión lógica, también debería aplicarse a la disuasión nuclear. La única opción factible para incluir un disuasivo nuclear autónomo en el pilar europeo sería que Francia mejore su Force de Frappe, cofinanciada por los europeos cuya seguridad garantizaría. 5 de marzo de 2005.

El papel de la UE

Los europeos deben atreverse a pensar en grande también respecto a la UE. En esta arquitectura de seguridad reconfigurada, el papel de la UE en defensa es el de un facilitador. Al relajar las reglas presupuestarias; ofrecer préstamos baratos; regular e invertir en la industria de defensa; y realizar compras conjuntas, puede ayudar a sus Estados Miembros, y de hecho a los otros estados involucrados, a construir el Pilar Europeo en la OTAN. Al mismo tiempo, si los europeos toman el control de un NDPP revisado, la UE puede detener el Proceso de Objetivos Principales y el Plan de Desarrollo de Capacidades (CDP), que incluso hoy tienen un valor añadido limitado; incluso la Cooperación Estructurada Permanente en su forma actual podría terminarse. Lo que se necesita es un vínculo directo entre un NDPP revisado y la Comisión Europea; la Revisión Anual Coordinada sobre Defensa (CARD) aún puede servir para identificar oportunidades de cooperación entre estados.

Sin embargo, la UE debe tomar las riendas, a través de la Política Común de Seguridad y Defensa (CSDP), de las operaciones expedicionarias fuera de la UE y la OTAN. Puede que hoy haya poco apetito, pero llegará el día en que una crisis en el flanco sur exija acción militar, por ejemplo, para evacuar ciudadanos europeos o para proteger una ruta marítima, que es, por supuesto, lo que las operaciones navales de la UE están haciendo hoy. Dado que la OTAN está mirando casi exclusivamente hacia el Este, le corresponde a la UE preparar un grupo de fuerzas expedicionarias en un estado suficiente de preparación; los requisitos de capacidad relevantes pueden integrarse en un NDPP revisado. Sin embargo, los Estados Miembros deben tomárselo en serio: la Capacidad de Despliegue Rápido (RDC) existente es una caja vacía porque el nivel de ambición sigue centrado en dos Grupos de Combate, es decir, dos batallones. ¿Qué crisis puede resolverse con una fuerza tan pequeña?

El enfoque actual en la OTAN no debe oscurecer un hecho clave: en una arquitectura de seguridad reconfigurada, la UE continuará estableciendo la gran estrategia y la política exterior que enmarca todos los compromisos europeos, incluidos aquellos realizados bajo la bandera de la OTAN. Ucrania es un caso paradigmático: es a través de la UE que los europeos han tomado la decisión central sobre su lugar en la arquitectura de seguridad europea, primero al concluir un acuerdo de asociación, luego al convertirla en candidata a la membresía. Todas las demás acciones, por parte de los estados, la OTAN y la propia UE, derivan de eso.

La estructura de mando de la OTAN

La Administración Trump ha considerado dejar el puesto de Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR) a un europeo por primera vez. Eso sería una señal adicional de su debilitado compromiso, pero en lugar de asustarse ante la perspectiva, los europeos deberían asumir la responsabilidad con confianza también en este ámbito . Incluso podrían adelantarse a Estados Unidos y proponer invertir el esquema actual: un SACEUR europeo con un deputy estadounidense.

Incluso si el SACEUR sigue siendo estadounidense, los arreglos de mando deben reorganizarse para que los europeos tengan acceso ilimitado a la estructura de mando de la OTAN. Para todas las maniobras, despliegues y operaciones no relacionadas con el Artículo 5, pero también para comandar la batalla convencional en un escenario del Artículo 5, bajo la guía del comandante supremo, siempre que solo tropas europeas estén involucradas. De lo contrario, Europa no puede asumir la responsabilidad de su defensa convencional, como Estados Unidos ha dicho que debe hacer.

A menudo se olvida, sin embargo, que la estructura de mando de la OTAN no está completa: elementos clave de mando y control (C2) son activos estadounidenses en lugar de activos de la OTAN. Construir el Pilar Europeo implica, por lo tanto, completar la estructura de mando de la OTAN. Mientras tanto, para hacer el mejor uso de los recursos, el Comando Conjunto de Fuerzas en Nápoles podría designarse permanentemente como el cuartel general, con acceso garantizado, para todas las operaciones en el flanco sur, ya sean realizadas por la propia OTAN, la UE o una coalición de voluntarios. Eso obviaría la necesidad de una capacidad de C2 separada para la UE.

Ucrania incluida en el perímetro defensivo

La expansión militar rusa debe detenerse en Ucrania, lo más al este posible, porque si Europa crea la percepción de que abandona a Ucrania, entonces Moldavia y Georgia corren el riesgo de ser forzadas a entrar en la esfera de influencia rusa, y Europa perdería acceso al Cáucaso y Asia Central. Para todos los efectos, por lo tanto, ya hoy Ucrania está incluida en el perímetro defensivo de Europa, aunque no sea miembro ni de la OTAN ni de la UE.

Hasta ahora, Europa ha ayudado a defender a Ucrania como un no beligerante, es decir, ha enviado dinero y material, pero no se ha unido a la guerra en sí, para gestionar el riesgo de escalada. Sin embargo, después de la guerra, el panorama cambia: una coalición europea de voluntarios se ha comprometido a desplegar una «fuerza de seguridad» en Ucrania, para disuadir nuevas agresiones rusas dejando claro que una nueva invasión desencadenaría instantáneamente una guerra ruso-europea más amplia. Esa garantía de seguridad debe permitir que Ucrania eventualmente se una a la UE.

Proporcionar esa garantía supone un riesgo de guerra con Rusia, pero no proporcionarla también lo implica: si Europa crea la impresión de que está intimidada, podría envalentonar a Rusia para atacar a los Estados Bálticos, por ejemplo, que en la mente de Putin seguramente pertenecen a la esfera de influencia de Rusia. Dado que el riesgo ya está presente de todos modos, es mejor asumirlo con cerca de un millón de tropas ucranianas de nuestro lado, en lugar de ofrecer a Rusia la oportunidad de derrotar a nuestros socios uno por uno. Además, dado que todos los miembros de la coalición son Aliados de la OTAN, la OTAN está involucrada, le guste o no a Estados Unidos. Si la «fuerza de reaseguro» es atacada por Rusia, o Estados Unidos se une a la lucha del lado de Europa, o de facto abandona la Alianza en ese momento.

La «Coalición de Voluntarios»

La intensidad de los recientes desarrollos político-militares exige una agilidad suprema en la conducción de la estrategia europea. Eso simplemente no es posible en un Consejo de la UE, o un Consejo del Atlántico Norte, que decide por unanimidad o consenso. Es otro argumento para mover la Política Exterior y de Seguridad Común (CFSP) de la UE a la votación por mayoría cualificada en su totalidad, incluyendo la CSDP.

Mientras tanto, la coalición de voluntarios que ha surgido, que abarca tanto a la OTAN como a la UE, tendrá que seguir liderando en estrategia, con un mandato implícito de los miembros más amplios de ambas organizaciones. Gran Bretaña y Francia, las dos potencias nucleares europeas, son los líderes naturales de lo que equivale al «gabinete de guerra» de Europa, con Alemania, Italia y Polonia en el núcleo de la coalición, más el Secretario General de la OTAN, y los Presidentes del Consejo Europeo y la Comisión Europea. Un núcleo externo también puede incluir a Canadá, que es indispensable para la defensa del Atlántico Norte y el Ártico, y a Turquía, que debería acercarse más a Europa en un momento en que Estados Unidos se está alejando. Estos líderes están apoyados por sus Jefes de Defensa (CHODs) y los Presidentes de los Comités Militares de la OTAN y la UE.

Este «gabinete de guerra» podría, y probablemente debería, evolucionar hacia una estructura semipermanente. Eso significa que debería tener su propio estado mayor militar, o ver creado un estado mayor dedicado dentro de la estructura de mando de la OTAN. Un cuerpo pequeño pero ágil, al igual que el propio «gabinete de guerra», bajo la supervisión de los CHODs de la coalición.

Conclusión

Para Europa, la relación transatlántica seguirá siendo la más importante de todas. Reformarla para mantenerla, de manera que sirva igualmente a ambos lados, es un interés vital europeo.

Europa no debería ser tímida al proponer reformas adecuadas. El contraargumento siempre es que esto corre el riesgo de convertirse en una profecía autocumplida, que cualquier cosa que haga Europa solo alejará a los estadounidenses. Pero la Administración Trump no necesita ser empujada; ya está causando un grave daño a la relación. Arrastrarse no ayudará: Trump solo piensa que eso es lo que se merece naturalmente. Ofrecer concesiones tampoco ayudará: Trump no busca concesiones, simplemente no le importa la OTAN ni la seguridad europea. Es mejor entonces preservar la dignidad de Europa presentando nuestras opiniones con calma y confianza. Eso requerirá resolución y liderazgo al más alto nivel para elaborar esa visión europea ahora, para que los europeos puedan actuar con decisión en la próxima Cumbre de la OTAN. Ofrecer concesiones, como gastar el 5% del PIB en defensa (un número que Trump simplemente inventó de la nada), tampoco ayudará. Trump no busca concesiones, simplemente no le importa la OTAN ni la seguridad europea.

Notas

1. Dicho como Secretario de Asuntos Exteriores de Gran Bretaña en la Cámara de los Comunes en 1848.
2. Christian Mölling & Torben Schütz, Managing the Transatlantic Divorce: A Roadmap Towards a European Way of War. Brussels, European Policy Centre, 5 de Marzo de 2025.

Nota del editor

El presente artículo fue publicado originalmente en la web de Egmont – Royal Institute for International Relations de Bélgica.