De estado tapón a estado fronterizo: la UE y el apoyo militar a Ucrania

En junio de 2022, la Unión Europea concedió el estatuto de candidato a Ucrania. Una importante declaración política que fue acogida como tal en Kiev. Sin embargo, para un país en guerra, los símbolos no bastan. Aceptar como candidato a la adhesión a un país vecino que está siendo invadido debe significar aceptar también más responsabilidad de cara a la supervivencia de ese vecino. Ucrania era un Estado tapón o buffer; se ha convertido en un Estado fronterizo. La UE debería presentar por fin un plan global para proporcionar apoyo militar a Ucrania a largo plazo, asumiendo gradualmente el esfuerzo principal que ahora mismo llevan a cabo los Estados Unidos. Después de un año de guerra, el tiempo de las decisiones parciales (una docena de tanques ahora, otra docena dentro de un mes) ya ha pasado.

Estado tapón

Sin llamarlo así en ningún momento, es de esta forma como la UE ha tratado a Ucrania. Contra todo pronóstico, los europeos cedieron en 2008 a la presión de Estados Unidos para que abriera la puerta al ingreso en la OTAN de este país, lo que obviamente trastocaría la geopolítica de la región. Sin embargo, al no mencionar ninguna fecha, en la Unión esperaban haber evitado poner en marcha una cadena de acontecimientos que podría desembocar en un enfrentamiento con Moscú. En esa misma línea, la UE sí alentó firmemente las aspiraciones ucranianas de estrechar relaciones en los años siguientes, pero siempre dejando claro que la Unión no buscaba la exclusividad. Para Bruselas, Ucrania podía perfectamente mantener relaciones cercanas con Moscú al mismo tiempo.

Fue Rusia, que se negaba a aceptar nada que no fuese una esfera de influencia exclusiva, la que convirtió el proceso en un juego de suma cero por la lealtad total de Ucrania. Y en lugar de atraer a Ucrania de vuelta a la órbita rusa haciéndole una oferta económica atractiva, en 2014 el presidente Putin decidió forzarla invadiendo Crimea.

Incluso entonces, la UE no renunció al statu quo geopolítico. Si los Acuerdos de Minsk, con la mediación de Alemania y Francia, se hubieran aplicado plenamente y respetado por ambas partes, Ucrania podría haber seguido siendo viable como Estado tapón. Desde luego, la UE no reconocía legalmente la anexión rusa de Crimea, pero habría vivido con ello. En política internacional, el objetivo primordial no suele ser la justicia (la pérdida de facto de Crimea fue sin duda una injusticia), sino la paz y la estabilidad. De hecho, la UE y Rusia siguieron manteniendo una relación de trabajo, ya que las sanciones de la UE eran todavía limitadas y permanecía en vigor una asociación energética mutuamente beneficiosa.

Por frágil que fuera, de 2014 a 2022, a ojos de la UE este acuerdo parecía funcionar, y las capitales europeas se instalaron en la complacencia pese a la no aplicación de los Acuerdos de Minsk. El acuerdo energético, en particular, funcionó tan bien para todos que un servidor, como muchos otros, supuso que Rusia no lo pondría en peligro recurriendo de nuevo a la fuerza. ¿Por qué iba a hacerlo? Aunque la invasión de 2014 no consiguió que Ucrania volviera a la órbita rusa, Putin aseguró Crimea y se adelantó al ingreso en la OTAN fomentando una rebelión armada en el este del Donbás. Lamentablemente, se subestimó gravemente la importancia geopolítica de Ucrania para Rusia y su confianza en sí misma como gran potencia. Rusia invadió de nuevo, y la geopolítica europea ha cambiado irrevocablemente.

Estado fronterizo

En esta renovada guerra ruso-ucraniana, la UE y los Estados Unidos se han ido implicando cada vez más como no beligerantes. Apoyan masivamente el esfuerzo bélico ucraniano, política, económica y militarmente, pero sin entrar ellos mismos en la guerra. Si gracias a la impresionante fuerza de voluntad y valentía de Ucrania, y con el apoyo de Occidente, sobrevive una Ucrania independiente, ya no será un Estado tapón. Por el contrario, se ha convertido en parte de la arquitectura de seguridad occidental, pasando a ser un Estado fronterizo. Con el tiempo, probablemente después de muchos años, podrán restablecerse relaciones constructivas con Rusia, pero Ucrania estará fundamentalmente integrada en el sistema político y económico occidental.

No era la única opción. En teoría, la UE (y Estados Unidos) podrían haber decidido no implicarse y abandonar Ucrania a los designios de Putin, igual que cuando Occidente no desafió la esfera de influencia de la Unión Soviética cuando en 1956 y 1968 Moscú afirmó su control sobre Hungría y Checoslovaquia por la fuerza de las armas. La UE no habría perdido mucho, ya que en Ucrania no están en juego grandes intereses europeos como tales. De hecho, algunos podrían argumentar que la no intervención en 2014 habría simplificado enormemente las relaciones con Rusia, aunque por otro lado no se puede saber si no habría alimentado ambiciones rusas aún mayores.

En cualquier caso, una vez que la UE persistió en firmar un acuerdo de asociación con Ucrania incluso después de la invasión rusa de 2014, la no intervención dejó de ser una opción. Desde entonces, la UE está comprometida de facto con la supervivencia de una Ucrania independiente. Dar marcha atrás tras la segunda invasión en 2022 habría anulado la confianza de la UE como socio, habría sido deshonroso y, sencillamente, ilógico.

Estatus de candidato

En lugar de ello, la UE fue aún más lejos y concedió a Ucrania el estatus de país candidato. Esta decisión estuvo impulsada por las emociones y las percepciones más que por la estrategia. Cuando la Presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, lo propuso por primera vez, la mayoría de los gobiernos de los Estados miembros se opusieron. Pero al final nadie quiso dar la impresión de que no apoyaba suficientemente a Ucrania vetando la idea. El presidente francés Macron hizo un valiente esfuerzo al proponer la idea de una Comunidad Política Europea (CPE) como alternativa al estatus de candidato, pero finalmente la CPE se puso en marcha además de aceptar a Ucrania como candidato. Sin embargo, ocho meses después de que se tomara la decisión, la UE todavía tiene que decidir una estrategia (y dejar a un lado las emociones).

Más que la decisión de la OTAN de 2008 de incorporar a Ucrania en algún momento indefinido del futuro, el estatus de candidato a la UE, porque desencadena un proceso formal, es una señal clara de que Ucrania está ahora incluida en la arquitectura de seguridad occidental. No hay precedentes: la UE nunca ha concedido la condición de candidato a un país en guerra. Sí aceptó como candidatos a países que salían de una guerra, en los Balcanes. Eso no implicaba garantías formales de seguridad, pero nocabe duda de que si alguna vez vuelve a estallar la guerra en los Balcanes, las potencias occidentales (a través de la UE, la OTAN, la ONU o una coalición ad hoc) intervendrán para imponer la paz.

¿Hasta dónde debe llegar entonces la UE para garantizar la supervivencia de Ucrania, país candidato que ahora está en guerra? En primer lugar, hay que entender bien que a nadie le interesa precipitar la adhesión. Los sistemas económico y político de Ucrania no están preparados, incluso sin tener en cuenta la destrucción causada por la guerra. Además, la adhesión a la UE implica una garantía de defensa colectiva (consagrada en el artículo 42.7 del TUE), por lo que la UE no puede acoger a Ucrania mientras dure la guerra, a menos que abandone la no beligerancia y decida luchar ella misma contra Rusia[2].

En consecuencia, la pregunta es: ¿qué estrategia puede garantizar la supervivencia de Ucrania como Estado fronterizo independiente hasta el momento en que sus propios dirigentes logren completar las reformas masivas que exige la adhesión a la UE?[3]

Interés y estrategia de la UE

La elaboración de estrategias es un proceso racional: los objetivos se fijan a la luz de los intereses que hay que garantizar, la evaluación coste-beneficio de las alternativas de actuación y el equilibrio de poder entre las partes implicadas.

El punto de partida de la estrategia de la UE, por tanto, no es que Ucrania tenga la razón de su parte (que la tiene) ni la indignación (que está justificada) por esta guerra de agresión; el punto de partida deben ser los propios intereses de la UE. Sus intereses vitales no están directamente en juego: la propia supervivencia de la UE no depende de la supervivencia de Ucrania. Por eso los Estados miembros de la UE no van a la guerra contra Rusia por sí mismos.

Por el contrario, es de gran interés para la UE contener la guerra y evitar que se convierta en una guerra directa entre grandes potencias de Occidente contra Rusia. Porque eso significaría lanzar operaciones militares en muchos otros teatros y arriesgarse a una guerra nuclear, lo que amenazaría la supervivencia de todos. Mantener la no beligerancia es vital, por tanto, y los líderes europeos deberían abstenerse de afirmar que ya estamos en guerra con Rusia. Mientras europeos, estadounidenses y rusos no se disparen directamente, no lo estamos. Se trata de una guerra por proxy o por delegación[4].

El otro gran interés de la UE es mantener una Ucrania independiente en un territorio lo más extenso posible, para que siga siendo un Estado fronterizo fuerte, en lugar de que Polonia, Eslovaquia, Hungría y Rumanía adquieran nuevas fronteras con Rusia, lo que complicaría enormemente la disuasión y la defensa. Y, por supuesto, cuanto más se rompa Rusia los dientes contra Ucrania, menos capaz será de agredir o interferir en otros países. Y viceversa, pues una Rusia victoriosa podría ver en Ucrania un trampolín para nuevas incursiones en la región del Mar Negro (donde Moldavia es también un país candidato) y en la amplia zona mediterránea.

Estos dos intereses de la UE deben equilibrarse entre sí. Por supuesto, es muy deseable que Ucrania libere todo su territorio y vuelva al statu quo anterior a 2014. Pero eso no es estrictamente necesario para que se establezca como un Estado fronterizo fuerte. Y si el impulso para liberar hasta el último centímetro de territorio ucraniano entraña un alto riesgo de provocar una escalada, puede incluso ir en contra de los intereses de la UE.

La estrategia de la UE también debe tener en cuenta lo que es factible y probable, por tanto, dado el equilibrio de poder entre Ucrania y Rusia. Dado que Moscú aún puede movilizar mucho más potencial militar, por ahora tiene cierta capacidad de mantenerse a la ofensiva. Mientras las fuerzas armadas ucranianas aprenden constantemente, los rusos también. Lamentablemente, no se puede descartar que una nueva ofensiva rusa tenga éxito y capture aún más territorio ucraniano. Incluso si Ucrania consigue detener futuros ataques rusos, y nuevas contraofensivas quizás incluso hagan retroceder más a estos, tampoco puede excluirse que una vez Rusia pase a la defensiva definitivamente, sea capaz de mantener bajo su control la mayor parte de las conquistas hechas hasta ahora.

Hacia un plan europeo de apoyo militar a Ucrania

La prioridad absoluta, por tanto, es proporcionar el apoyo militar a Ucrania necesario para mantener la línea de frente en las próximas semanas y meses, y evitar nuevas pérdidas significativas de territorio. Esto no sólo es importante, sino urgente: se necesita enviar a corto plazo armamento pesado, que Ucrania pueda utilizar inmediatamente, en número suficiente para combatir una ofensiva rusa hasta su paralización.

La segunda prioridad es garantizar que Ucrania pueda mantener sus operaciones militares a lo largo del tiempo, durante meses y años. Eso significa llevar a cabo operaciones ofensivas para liberar el territorio ucraniano si es militarmente posible. Pero como mínimo implica sostener las operaciones defensivas de Ucrania hasta el momento en que Rusia llegue a la conclusión de que más ofensivas son inútiles y pase definitivamente a estar a la defensiva.

Es lamentable, aunque comprensible, que el apoyo militar se haya concedido hasta ahora de forma fragmentaria. La reticencia inicial a proporcionar armamento pesado se debió al temor a una escalada rusa y a la subestimación de la capacidad militar de Ucrania. El mero hecho de que Ucrania no se dejara derrotar motivó fuertemente a la UE y a Estados Unidos para aumentar su apoyo, a lo que hay que unir el espanto por las sistemáticas atrocidades rusas. De hecho, Rusia ha intensificado su guerra contra Ucrania hasta tal punto de violencia que hay pocas razones para contenerse en cuanto al apoyo militar a Ucrania, a falta de cruzar la línea de la no beligerancia a la beligerancia.

Dada la intensidad de los combates, el desgaste será elevado. Con alrededor de un centenar de carros de combate, por ejemplo (que es lo que europeos y estadounidenses han prometido en primera instancia), no se gana una guerra contra Rusia. Es muy posible que tras unas pocas acciones importantes, la mayoría o todos sean destruidos. ¿Piensa Occidente reemplazarlas? ¿Tiene la capacidad incluso si quisiera? Realmente hace tiempo que hemos dejado atrás el momento de tomar decisiones poco sistemáticas.

La UE debe elaborar urgentemente un plan global para dirigir el suministro de material militar a Ucrania en las próximas semanas, meses y años. Ello requiere una planificación de defensa combinada con Ucrania, de modo que los objetivos de capacidad ucranianos y la capacidad industrial de defensa europea puedan adaptarse mutuamente. Al mismo tiempo, por supuesto, los Estados miembros de la UE deben reponer sus propias reservas. Mientras tanto, deberían pensar más en transferir material de sus propias unidades operativas a Ucrania, dada la urgencia y la absoluta necesidad de permitir a Kiev mantener sus posiciones a muy corto plazo. Dado que las capacidades convencionales desplegables de Rusia serán absorbidas por su guerra contra Ucrania, los miembros de la UE y la OTAN incurren en pocos riesgos adicionales al hacerlo.

Se trata de una responsabilidad europea más que estadounidense. Ucrania es vecina de la UE, por lo que si cae, serán los Estados miembros de la UE los que se enfrenten a una frontera más larga con una Rusia más segura de sí misma, no los Estados Unidos. No es aceptable, por tanto, y como ocurre ahora mismo, que el esfuerzo bélico ucraniano se mantenga o caiga en función del apoyo militar estadounidense, mientras que si los europeos detuvieran mañana sus envíos, el impacto sería limitado. Con el tiempo, el apoyo de EEUU podría flaquear, en función de la política interna. Por ello, la UE debe asumir gradualmente el esfuerzo militar de Estados Unidos. Además, está bien equipada para hacerlo: en el Fondo Europeo de Defensa y el Fondo Europeo para la Paz dispone de los instrumentos (de los que carece la OTAN) para diseñar e implementar un esfuerzo industrial de defensa a gran escala[5].

La contribución estadounidense seguirá siendo indispensable, por supuesto, sobre todo en el campo de la inteligencia. Además, el paraguas nuclear estadounidense es vital para disuadir a Rusia de iniciar una escalada y mantener así la no beligerancia. El núcleo del esfuerzo convencional, sin embargo, es una responsabilidad europea.

¿Conflicto congelado o paz frágil?

El apoyo militar a largo plazo será necesario independientemente de cómo termine la guerra. La victoria completa de Ucrania es, por desgracia, improbable. Si Ucrania puede obligar a Rusia a ponerse a la defensiva, con la esperanza de hacer retroceder el frente hacia el este, y ambas partes luchan entre sí hasta al menos un estancamiento temporal, eso podría crear una ventana de oportunidad para las negociaciones. El resultado podría ser un alto el fuego o incluso un acuerdo de paz. Todo dependerá de la percepción que tengan las partes del equilibrio de poder militar y de la posibilidad de seguir ganando terreno en el campo de batalla, así como de su disposición a transigir sobre el territorio.

Un acuerdo de paz implica concesiones mutuas y, por tanto, cierta pérdida de territorio para Ucrania: una injusticia, sin duda, pero posiblemente el precio de la paz y la estabilidad. Sin embargo, la guerra también podría convertirse en un conflicto congelado, con el riesgo siempre presente de una nueva escalada[6]. Sea como fuere, en todos los escenarios anteriores Ucrania tendrá que mantener unas fuerzas armadas convencionales fuertes, capaces de disuadir a Rusia ante una tercera invasión.

Incluso un acuerdo de paz formal puede ser muy frágil, aunque en este caso, un acuerdo de paz efectivo abriría la puerta a la adhesión a la UE, a la espera de la reconstrucción (que la UE también debería liderar) y, por supuesto, a profundas reformas internas. Sin embargo, las potencias occidentales no necesitan esperar a la adhesión efectiva para garantizar un acuerdo de paz. De hecho, si se firmara la paz, las tropas europeas y estadounidenses podrían entrar en la propia Ucrania y proporcionar la disuasión más fuerte posible contra cualquier violación del mismo por parte de Rusia: la no beligerancia dejaría de ser una opción. Peor sería un escenario de conflicto congelado, en el que el futuro podría parecerse terriblemente al presente.

Conclusión

¿Se podría haber evitado la guerra en 2022? Occidente hizo bien en aceptar negociaciones de alto nivel con Putin a finales de 2021, a pesar de que la «crisis» que él pretendía que había que resolver era, por supuesto, su propia creación artificial. Pero eso volvió a poner la carga sobre el líder ruso, quien puso sobre la mesa unas exigencias tan poco realistas (que equivalían a que la OTAN se retirara militarmente incluso del territorio de sus propios Estados miembros) que carecían de toda credibilidad. No obstante, quizá Occidente cometió un error táctico al rechazar de plano la opción de una Ucrania formalmente neutral (es decir, dar marcha atrás en la decisión sobre el ingreso en la OTAN).

En aquel momento, su pertenencia no estaba recogida en ningún tratado, por lo que no habría sido más que una concesión limitada, mientras que podría haber dejado abierta la opción de que Rusia aceptara la existencia continuada de Ucrania como Estado tapón, en lugar de buscar su control total. Sin embargo, también es muy posible que Putin hubiera decidido desde el principio recurrir a la guerra en cualquier caso, quizá incluso antes de que comenzaran las negociaciones.

Al ir a la guerra, Rusia ha cambiado el statu quo geopolítico en el continente, muy probablemente en su propio detrimento, ya que una Ucrania que sobreviva, con el territorio que sea, quedará cerrada a la influencia rusa y será una frontera de Occidente y no un amortiguador entre éste y Rusia.

El pueblo ucraniano, tanto soldados como civiles, está pagando el precio de una táctica geopolítica errónea por parte de la UE. Esta última creía haber redescubierto la geopolítica: al asumir el cargo en 2019, Úrsula Von der Leyen anunció que la suya sería una «Comisión geopolítica». Pero la realidad es que la UE rara vez o nunca pensó explícitamente en las implicaciones geopolíticas de sus decisiones. Incluso ahora, apenas se habla de lo que el estatus de candidato de Ucrania significa para la geopolítica de la Unión. La UE y sus Estados miembros deben darse cuenta de que la Gran Estrategia no puede permanecer implícita: uno no puede alcanzar sus objetivos a menos que defina cuáles son.

Nota del autor

Cuando el difunto padre de quien escribe, François, hizo el servicio militar, como teniente segundo comandaba un pelotón de transporte de carros de combate que recogía aquellos que se averiaban en las maniobras. Eso ocurría a menudo, pero al menos Bélgica seguía teniendo carros; de hecho, sólo Bélgica operaba con más de 300 Leopard I. Hoy, la UE en su conjunto lucha por encontrar apenas un centenar para Ucrania…

El autor expresa su sincero agradecimiento a los colegas académicos, diplomáticos y militares cuyas ideas han inspirado y mejorado este escrito.

Notas

1. Hasta que Rusia volvió a invadir Ucrania el 24 de febrero de 2022 (algo que yo no esperaba), mi valoración era que durante muchos años Ucrania seguiría siendo un Estado tapón. Un Estado tapón no es necesariamente neutral desde el punto de vista formal; es, sobre todo, un Estado independiente que no está totalmente controlado por ninguna de las potencias entre las que se encuentra y que mantiene relaciones productivas con todas ellas.
2. Además, 21 (y pronto 23) Estados miembros de la UE son Aliados de la OTAN, por lo que incluso una agresión contra un Estado miembro de la UE que no sea Aliado arrastrará inevitablemente a la OTAN, ya que los que sí lo son entrarán en guerra, momento en el que los Aliados de la OTAN no pertenecientes a la UE difícilmente podrán mantenerse al margen. Imaginemos que en 2022 Rusia no hubiera invadido Ucrania, sino Finlandia: ¿podría Estados Unidos haberla abandonado a su suerte por ser miembro de la Unión pero no de la Alianza?
3. En ese momento también será posible el ingreso en la OTAN, pero no al revés: no antes de que Ucrania haya consolidado su democracia y su libre mercado.
4. Al igual que en la Segunda Guerra Mundial, a pesar de su masiva ayuda militar al Reino Unido, Estados Unidos no era beligerante y mantuvo una embajada en Berlín hasta el 11 de diciembre de 1941, cuando la Alemania nazi declaró la guerra.
5. Sobre el papel de la UE, véase: Luis Simón, «The Ukraine War and the Future of the European Union’s Security and Defense Policy«. Washington, CSIS, 30 de enero de 2023.
6. Sobre el futuro de la guerra, véase: Samuel Charap y Miranda Priebe, «Avoiding a Long War. US Policy and the Trajectory of theRussia-Ukraine Conflict«. Santa Mónica, RAND Corporation, enero de 2023.