PESCO : la dernière chance

Pour l’observateur extérieur, la Coopération structurée permanente (PESCO) équivaut plus à la longue liste de projets en cours qu’aux 20 engagements contraignants, envisagés au lancement de cette politique en 2017, comme un avant et un après. À première vue, ces 68 projets ne semblent pas poursuivre un seul objectif. Il convient donc de se demander si l’objectif de la PESCO est clair, même pour ceux qui sont déjà initiés ? En fait, ce n’est pas le cas, et cela reste le plus grand obstacle à son succès. À l’heure où une (deuxième) revue stratégique de la PESCO est en cours, de profonds changements sont nécessaires pour qu’elle puisse redresser la barre.

L’objectif de la PESCO ?

La Décision 2017/2315 du Conseil qui a établi la Coopération structurée permanente en matière de défense (PESCO) a déclaré que « Une vision à long terme pour la PESCO pourrait être d'arriver à un ensemble cohérent de forces pour l'ensemble du spectre (un ensemble de forces cohérent à spectre complet) des opérations militaires - en complémentarité avec l'OTAN, qui continuera d'être la pierre angulaire de la défense collective de ses membres. "Pourrait" et non "devrait", c'était donc et c'est toujours plus une option qu'une décision. Les critères contraignants militent toutefois en faveur de la mise en place d'un ensemble de forces. Par ailleurs, les États membres ils se sont engagés à assimiler leurs instruments de défense, notamment en harmonisant l'identification des besoins militaires, en s'attaquant aux lacunes communes les plus urgentes (prioritaires) et en mettant à la disposition de l'UE des unités pouvant être déployées partout où cela est nécessaire, offrant ainsi un outil stratégique à l'Union.

Lorsque la PESCO a été lancée, les États membres ont naturellement renommé plusieurs initiatives existantes ou prévues en projets PESCO, pour démontrer leurs progrès. Malheureusement, cela a créé une série d’inerties auxquelles la PESCO n’a pas pu échapper. Les États membres ont oublié leurs engagements et ont commencé à se concentrer sur une multitude de projets, souvent sans rapport avec les priorités capacitaires fixées par les gouvernements. Objectif principal (HG) et le Plan de Développement des Capacités (CDP). Beaucoup ne sont pas vraiment des projets, car ils sont présentés sans calendrier ni budget, il s'agit plutôt d'études exploratoires, qui peuvent ou non déboucher sur un véritable projet. La plupart font référence à l'équipement ; très peu de capacités, c'est-à-dire les personnes, la doctrine et l'équipement. Concevoir, construire et acquérir des équipements : c'est à ça qu'ils servent le Fonds européen de la défense (FED) et d'autres initiatives de la Commission. L’objectif de la PESCO devrait cependant être de développer des capacités, c’est-à-dire des unités nationales ou multinationales utilisant de tels équipements. En fin de compte, la plupart des projets actuels auraient également été réalisés sans cela. A quoi sert alors la PESCO ?

La PESCO est une entreprise à forte intensité de main-d'œuvre, mais sous-utilisée : de nombreuses personnes consacrent de longues heures à seulement une fraction de ce qu'elle est censée être. C'est un sac mélangé et, en même temps, un spectacle secondaire : presque tout peut devenir un projet PESCO (car tout s'inscrit dans les « priorités » plus que larges du CDP) ; Dans le même temps, l’impact de la PESCO sur la planification de la défense nationale est négligeable. Il ne disparaîtra pas, car il figure dans le Traité, mais il deviendra de moins en moins pertinent au fil du temps, à moins que la révision stratégique qu'il subit ne parvienne à résoudre les problèmes sous-jacents et à réaffirmer l'objectif ambitieux initial que poursuivait la CSP.

Une situation stratégique sans précédent

Le point de départ de cet examen doit être une compréhension commune de l’environnement stratégique et de ses implications militaires concrètes. Sommes-nous réellement conscients que l’UE est confrontée à une situation sans précédent ?

Pour la première fois dans l’histoire, l’élargissement de l’UE est activement contesté par une puissance hostile. L’Ukraine, un pays candidat, est en guerre contre la Russie et l’UE et ses États membres le soutiennent activement en tant que non-belligérants. En outre, la Géorgie et la Moldavie – également candidates à l’adhésion à l’UE – sont très vulnérables à l’agression russe. S'il le faut, les Vingt-Sept devront faire pour ces deux pays ce qu'ils font pour l'Ukraine. En fait, il existe une relation directe entre leur situation et la défense collective : l’UE et les États membres peuvent soutenir en toute confiance les pays candidats sans craindre excessivement les représailles directes de la Russie, puisque l’OTAN assure la dissuasion et la défense. Cependant, le changement de stratégie globale des États-Unis et leur orientation vers l’Indo-Pacifique (déjà initiés par l’administration Obama) ont un impact significatif sur l’Alliance : en cas de guerres simultanées entre grandes puissances en Europe et en Asie, il est probable que le Les États-Unis donnent la priorité à cette dernière région. C’est pourquoi, au sein de l’OTAN, l’Europe doit de plus en plus garantir sa propre dissuasion et sa défense conventionnelles, toujours sous le parapluie nucléaire américain.

Pendant ce temps, le flanc sud de l'Europe reste plus instable que jamais, la Russie agissant également comme un saboteur et un multiplicateur de menaces à la sécurité. L’UE est confrontée à de multiples crises, non seulement au Sahel, mais aussi au Moyen-Orient et en mer Rouge. De nouveaux phénomènes pourraient également facilement éclater dans ces trois régions, en Afrique du Nord, dans le Golfe et dans l’Océan Indien, mais aussi dans le Caucase et la mer Noire (où les flancs est et sud sont directement interconnectés). En ce sens, nous devons être conscients que lorsque les intérêts européens rendront une intervention nécessaire, les Européens devront agir, car contrairement à ce qui s’est produit à d’autres époques, une intervention nord-américaine dans la périphérie européenne est de plus en plus improbable. A cet égard, une capacité expéditionnaire crédible aura un effet dissuasif sur les voisins de l'Europe et renforcera la diplomatie européenne et son poids en tant qu'acteur mondial également en termes de sécurité.

Enfin, il ne faut pas oublier que la menace d'actions hybrides contre l'UE elle-même, menées en la zone grise du spectre des conflits. Des actions qui, par définition, resteront en dessous du seuil qui activerait l'Art. 5 / Art. L’UE ne dispose pas d’une doctrine intégrée sur la manière de réagir à de telles actions et, en particulier, sur la manière de les dissuader, ce qui pose un problème supplémentaire.

Un nouvel ensemble de forces

La nouvelle situation stratégique exige une nouvelle posture des forces européennes. Toutes les troupes de tous les alliés européens/États membres de l'UE additionnées Ils ne constituent pas un ensemble complet de forces capable d’agir sur tout le spectre des opérations possibles. En outre, dans de nombreux domaines essentiels, les armées européennes ont peu ou pas de capacités ; Ils ne seront pleinement opérationnels que si les États-Unis comblent la différence. Compte tenu de la stratégie nord-américaine actuelle, cela représente un risque stratégique inacceptable. La solution consiste, au sein de l’OTAN, à aligner les contributions européennes (y compris celles du Royaume-Uni) de manière à ce qu’elles forment collectivement un ensemble de forces cohérent et pleinement employable sans avoir besoin d’un quelconque complément américain. Le nouveau modèle de force de l’OTAN va déjà dans cette direction et inclut l'objectif de disposer de 300.000 XNUMX soldats européens en état de préparation élevé. Les Alliés européens devraient aller plus loin et s’engager à créer leurs propres catalyseurs stratégiques (catalyseurs stratégiques) pour cette Force. Pour ce faire, il leur faudrait se mettre d’accord sur des objectifs de capacités supplémentaires afin que ces 300.000 XNUMX soldats n’aient besoin que d’un seul membre américain : le SACEUR. Le résultat serait un pilier européen tangible au sein de l’OTAN sur le plan militaire.

Les Européens devront également reconstruire eux-mêmes la profondeur logistique (en ce qui concerne, par exemple, la solidité des chaînes d’approvisionnement, la production de matériel militaire ou en termes de capacité de maintenance) et la mobilité militaire nécessaires pour soutenir cet ensemble de forces. Comme le montre la guerre russo-ukrainienne, il faut apporter une aide supplémentaire considérable pour soutenir les pays candidats menacés ou attaqués. Ce soutien sera probablement acheminé par l’intermédiaire de l’UE et non de l’OTAN.

De plus, les Européens doivent prendre au sérieux leurs besoins expéditionnaires. La Capacité de déploiement rapide (RDC) prévu par l’UE un effectif de 5.000 XNUMX soldats maximum est clairement insuffisant pour faire face à de multiples crises. Les Européens ont besoin d’une réserve beaucoup plus importante de forces expéditionnaires robustes (terrestres, maritimes et aériennes), équipées de leurs propres moyens, pour faire face par eux-mêmes à tous les scénarios possibles dans leur vaste et instable voisinage. Cela est clair depuis le début de la PESD/PSDC, d'où la Objectif principal de 1999 parlait d'un corps d'armée auquel s'ajouteraient les moyens navals et aériens nécessaires. Cependant, à partir de 2004, les États membres ont commencé à réfléchir à la possibilité de remplacer cet objectif par deux groupements tactiques entité bataillon, conçue comme un élément de réponse rapide. En ce sens, bien que la RDC soit un concept modulaire et intéressant, ce n’est guère plus qu’une idée sur papier, dans la mesure où la Force continuerait à consister uniquement en un groupe tactique terrestre sans les moyens et compléments nécessaires.

En relation avec ce qui précède, il convient également de rappeler que l'un des projets PESCO les plus prometteurs sur le plan conceptuel, le Centre opérationnel de réponse aux crises de l'EUFOR (EUFOR CROC), allait dans la même direction ; On s'attend à ce qu'il atteigne bientôt ses objectifs, ainsi que l'année d'achèvement du projet, même s'il n'a pas généré de réelles capacités. Comme c’est le cas de manière plus générale pour la CSP dans son ensemble, dans ce cas également, il semble y avoir certains éléments ou inerties qui poussent l’Union européenne à penser petit et non grand.

Une force expéditionnaire européenne crédible nécessite que les nations affectent des brigades entières (et des escadrons aériens, et des navires...) et les entraînent dans le cadre d'un ensemble de forces communautaires (au sein de l'ensemble global des forces européennes) dans le cadre de manœuvres multinationales périodiques. Un système de réserve n’est pas nécessaire, mais encore une fois, des facilitateurs européens sont nécessaires. Ce n’est qu’à partir de cet ensemble de forces qu’une force personnalisée peut être générée pour des opérations spécifiques. L’UE pourrait repenser la RDC dans ce sens, même en sachant que l’OTAN envisage également une Force de réponse allié expéditionnaire. L'important est que les nations européennes qui peuvent et veulent s'organiser de manière à pouvoir se déployer de manière flexible sous n'importe quel drapeau en cas de crise, sans avoir recours à des moyens non européens.

Concernant la dissuasion et la défense contre les actions hybrides : tant que le seuil de la défense collective n’est pas franchi, le premier acteur à réagir sera l’UE elle-même, alors que des instruments principalement civils seront utilisés. Toutefois, les implications militaires, telles que les cybercapacités, doivent être déterminées et intégrées dans les objectifs globaux en matière de capacités, ce qui nécessite tous de toute urgence une doctrine communautaire mondiale.

L’ensemble de forces européennes qui en résultera n’appartiendra ni à l’UE ni à l’OTAN, mais sera constitué de capacités nationales. Mais les nations peuvent choisir de coopérer pour élaborer un tel ensemble et d’utiliser les instruments de l’UE à cette fin. C’est précisément là qu’intervient la PESCO.

Un nouveau départ?

La PESCO pourrait être le mécanisme central par lequel les États membres de l’UE souhaitant coopérer pour atteindre leurs objectifs capacitaires les traduisent en initiatives concrètes et orientent toute la coopération en matière de défense dans le cadre de l’UE, tant dans le cadre de la PSDC que dans celui de la Commission.

Ces objectifs comprennent ceux assignés à chaque Allié de l'OTAN dans le cadre du Processus de planification de défense de l’OTAN (NDPP)et, en particulier, les objectifs supplémentaires que les Alliés européens de l'OTAN se sont fixés collectivement pour constituer un ensemble de forces cohérent au sein de l'Alliance ; les objectifs qui impliquent la nécessité de soutenir militairement les pays candidats à l'UE ; et par la nécessité d’une capacité expéditionnaire européenne autonome. Le rôle du CDP serait de préciser les trois derniers, en complétant le NDPP sans le faire double emploi. Ensemble, ces objectifs constituent le cadre de la PESCO : rien en dehors de celui-ci ne devrait pouvoir porter le label PESCO.

Dans ce cadre d'objectifs, les États membres pourraient alors choisir de : 1) lancer collectivement des recherches visant le développement de nouvelles technologies ; 2) concevoir et construire de nouveaux systèmes ; 3) les acquérir. Et ils peuvent choisir soit de favoriser les capacités multinationales, en affectant de manière permanente des unités nationales (brigades, escadrons, navires) au sein de formations plus larges (divisions, escadres, flottes), soit de permettre à une capacité composite de fonctionner comme une unité unique par des plates-formes nationales. (drones, transport aérien, défense aérienne, cyberespace…).

Il n'y aurait plus de distinction entre les projets PESCO, les projets du Fonds européen de défense et les projets double label. Au lieu de cela, toutes les initiatives collectives pertinentes en rapport avec les objectifs recevraient le label PESCO. Certains seraient mis en œuvre via le Fonds européen de défense et d'autres instruments aux mains de la Commission, voire via l'Agence européenne de défense (par exemple, les projets CAT B) ; dans d'autres cas, elles seraient réalisées par des groupements d'États membres. De cette manière, aucun autre projet du Fonds européen de défense en dehors de la PESCO ne serait nécessaire. Les instruments et les ressources de l’UE devraient se concentrer sur le seul objectif de construire un ensemble de forces européen cohérent.

Cela implique cependant qu'outre les États membres, toutes les institutions concernées soient incluses dans le Secrétariat de la CSP et obtiennent le droit de proposer des projets : l'état-major de l'UE, l'Agence européenne de défense et le Service européen d'action étrangère. La Commission devrait également être impliquée. Cela garantira que les États membres seront obligés au moins de débattre de tous les projets nécessaires, même si en fin de compte, ce seront les capitales qui continueront à décider de se joindre ou non à une initiative. Après tout, l’expérience a montré qu’un processus entièrement ascendant (de bas en haut), fondée uniquement sur l'initiative des États membres, ne génère pas spontanément les initiatives nécessaires pour remédier à toutes les carences prioritaires. En outre, la recommandation du Secrétariat de la PESCO sur la question de savoir si un projet proposé par un État membre s'inscrit ou non dans la PESCO devrait être contraignante. Les États membres pourraient bien sûr continuer à entreprendre un projet rejeté, mais celui-ci ne pourrait pas bénéficier du financement de l’UE ni utiliser le label PESCO, évitant ainsi qu’il reste un sac mélangé.

Cela dit, la PESCO bénéficierait grandement de l’existence d’une présidence permanente ; Un « M. o Mme PESCO", ancienne ministre, à la tête de l'effort mondial visant à forger un ensemble de forces cohérent, aurait plus d'impact que la figure d'un "Commissaire à la Défense" s'occupant uniquement de la dimension industrielle de la défense.

Conclusion

«Donnez une chance à PESCO» » était la devise choisie en 2017, face au scepticisme suscité par la énième initiative de défense de l'UE. Un scepticisme qui s’est avéré une fois de plus justifié, malheureusement, et qui nous amène aujourd’hui à nous trouver face à la dernière opportunité pour la PESCO. Si les États membres ne parviennent pas à réorienter la CSP vers ce qu’ils considèrent eux-mêmes comme le plus pertinent pour leur défense, elle sera marginalisée.

Certes, ce qui est le plus important aujourd’hui pour les États membres de l’UE n’est pas la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), mais la dissuasion et la défense à travers l’OTAN. Or, si les instruments dont dispose l’UE peuvent aider les nations qui la composent à atteindre leurs objectifs également dans le cadre de l’OTAN, pourquoi en douter ? Ils doivent le faire et s’appuyer sur cette idée pour faire avancer les objectifs qui mèneraient à un ensemble de forces européennes complet et cohérent. Vingt-cinq ans après le début de la PSDC, il était temps.

Note de l'éditeur: Cet article a été publié pour la première fois en anglais par EGMONT – Institut Royal des Relations Internationales intitulé « PESCO : La Dernière Chance ».

Note de l'auteur: Sven Biscop a été étroitement impliqué dans la première tentative ratée d’activation de la PESCO en 2009-10, et en est venu à douter par la suite que cette activation ait un jour lieu. Son optimisme, lorsqu’il s’est produit en 2017, a depuis été sérieusement remis en question compte tenu des résultats obtenus par la PESCO. Cependant, rien de ce qui précède n'empêche Beatriz Cózar Murillo de réaliser une thèse de doctorat sur PESCO sous sa direction et celle du Prof. Dr. Guillem Colom Piella.