Si dans le domaine de la sécurité et de la défense européennes ces dernières années, une expression ressort avant tout, c'est bien celle d'« autonomie stratégique », notamment depuis la publication de la stratégie globale de l'UE en 2016. Cependant, faute de définition précise, il s'agit d'une « autonomie stratégique ». présenté comme l'un des comptes en attente de l'UE, notamment en vue de la préparation de la Boussole stratégique.
« L’autonomie stratégique européenne » n’est pas que de simples mots. L’indépendance stratégique de l’Europe est notre nouveau projet commun pour ce siècle. Dans l’intérêt de tous. Soixante-dix ans après les pères fondateurs, l’autonomie stratégique européenne est l’objectif numéro un de notre génération. Pour l’Europe, c’est le véritable début du XXIe siècle
(Conseil européen, 2020)
C’est ainsi que s’est terminé avec force le discours du président du Conseil européen, Charles Michel, devant le Forum économique de Bruxelles en septembre 2020 ; un moment critique dans les négociations du nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) et du plan de relance contre le covid-19. Cependant, quelque chose ne va pas dans le choix de la terminologie, car il est paradoxal qu’elle affirme catégoriquement que « l’autonomie stratégique européenne n’est pas que des mots » alors qu’en réalité c’est tout ce que nous avons, des mots.
En effet, bien qu’elles soient très en vogue depuis la publication de la Stratégie globale de l’UE (EUGS) en 2016, elles sont réduites à un remplissage ou à une sorte de mantra trop souvent répété. Expression qui a su se tailler une place dans toutes les publications de référence dans le domaine de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC).
«Autonomie stratégique»: une expression sans définition
Bien que cette expression ait commencé à être utilisée par le Conseil dès novembre 2013, en relation avec l'industrie de défense et lors du Conseil des affaires étrangères de mai 2015, la vérité est que l'on sait peu de choses sur la définition et la portée de cette terminologie. . Dans la conception de l’EUGS, l’idée refait surface à travers la référence « à un niveau adéquat d’autonomie stratégique » et est devenue l’expression à la mode depuis juin 2016.
Cependant, bien qu’il naisse sans définition précise, personne n’est surpris par son utilisation fréquente. La preuve en est l’extrapolation du terme à tous les domaines, notamment à la suite de la crise du covid-19. Le meilleur exemple en est les conclusions adoptées par les institutions européennes sur les objectifs et les priorités pour la période 2020-2024 (Conclusions communes du Parlement européen, du Conseil de l'Union européenne et de l'Union européenne sur les objectifs et les priorités pour la période 2020-2024, 2020) en évoquant « l’autonomie stratégique ouverte de l’Europe ». Expression qui est également envisagée par la Commission européenne dans sa nouvelle stratégie commerciale.
De l'EUGS, on peut comprendre que « l'autonomie stratégique » de l'UE s'étend à quatre domaines fondamentaux : les intérêts communs des Européens, la promotion de ses principes et valeurs, la paix et la sécurité à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union, et l'industrie européenne de défense (Pontijas Calderón, 2019). En ce sens, le Colonel souligne :
«Ces quatre domaines coïncident avec les trois dimensions que doit englober toute autonomie stratégique : opérationnelle (civile et militaire), économique (industrielle) et politique (diplomatique).»
Il lui manque donc un concept propre dans la SGUE elle-même, mais on ne le trouve pas dans le glossaire de l'UE, ni dans les décisions ou conclusions du Conseil ou du Conseil européen, par exemple. On pourrait penser qu’il existe une définition en tant que telle, dans son sens le plus général et abstrait, mais tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières de l’UE, il n’a pas été possible de la localiser. Pas même dans le Glossaire de terminologie à usage conjoint de l'EMAD (Defense Staff, 2018), ni bien sûr, étant plus ancien, dans les dictionnaires militaires comme celui de José Almirante (Almirante, 1989) ou le Defence Glossary (Sheehan & Wyllie, 1991), tous deux édités par le ministère de la Défense. Cela ne semble pas non plus figurer dans les manuels d’études stratégiques ou de relations internationales.
De plus, l’Union européenne elle-même, par l’intermédiaire de son actuel haut représentant (HR) et vice-président de la Commission, Josep Borrell, a ouvertement admis qu’elle n’avait pas de concept et que son adoption était nécessaire (Borrell, 2020). Comme le souligne également l’AR, ce qui se rapproche le plus d’une définition se trouve dans les conclusions du Conseil de novembre 2016 lors de la traduction de l’expression en anglais : «capacité d’agir de manière autonome quand et où cela est nécessaire et avec des partenaires dans la mesure du possible» (capacité d'agir de manière autonome quand et où cela est nécessaire et avec des partenaires chaque fois que cela est possible) (Conclusions du Conseil sur la mise en œuvre de la stratégie globale de l'UE dans le domaine de la sécurité et de la défense, 2016). Un concept qui a été envisagé au cours des années successives par le Conseil principalement, mais aussi par le Conseil européen, auquel se joint désormais également la Commission européenne. De même, dans le cadre de la Coopération structurée permanente (PESCO) et du Fonds européen de défense (FED), elle trouve également sa place dans les actes législatifs qui soutiennent ces instruments et initiatives.
Cela conduit à affirmer que tous les groupes d’intérêt (parties prenantes) - pas seulement décideur politique, mais aussi des universitaires – ils écrivent et prononcent des discours sur une expression dont nous ne savons pas avec certitude de quoi il s'agit. Même s'il est vrai que des approximations ou des définitions vagues peuvent être faites, l'essentiel réside dans le rôle joué par la doctrine nationale, la culture de défense, la géographie et l'histoire de chacun des 27 États membres.
Il n’est pas jugé prudent de se risquer à proposer une définition dans la mesure où l’on ne peut affirmer que « l’autonomie stratégique » constitue un concept intuitif. De plus, on peut dire que, de par sa nature même, il naît limité.
En ce sens, des définitions très différentes pourraient être proposées selon l’aspect sur lequel l’accent est mis. Par exemple, si l’on voulait une définition géographique, basée sur son champ d’application, il serait illusoire de considérer que l’UE, même dotée d’une « autonomie stratégique » – quel que soit l’entendement de ce concept – puisse agir partout dans le monde et avec les mêmes capacités. Il suffit de regarder les limitations dont les partenaires ont souffert dans des scénarios locaux comme la Libye ou de faire une analyse des capacités de transport stratégique aérien et naval par rapport à celles d'autres grandes puissances pour prendre conscience des limites avec lesquelles l'UE démarre. afin d’obtenir son « autonomie stratégique » tant attendue.
Puisque nous parlons de « capacités », ce dernier concept est d'ailleurs un autre de ceux appartenant au groupe que l'on pourrait qualifier de « non défini », bien que l'UE dispose d'un plan de développement des capacités de l'UE actualisé en 2018 (Agence européenne de défense, 2018). Un autre exemple clair de l’absence d’une définition commune peut être trouvé autour du concept de terrorisme dans la sphère européenne (Pérez, 2020).
Revenant à la définition de « l’autonomie stratégique », on pourrait aussi en parler en termes de capacité à imposer sa volonté ou ses intérêts à tout rival. Dans ce cas, on pourrait imaginer une échelle de 0 à 10, 0 représentant la soumission totale aux intérêts de puissances tierces et 10 la capacité absolue à imposer ses propres conditions. Puisqu’au cours de l’histoire il n’existe pas de cas connus d’hégémonies parfaites et que toutes les grandes puissances ont vu leur capacité d’action limitée par leurs rivaux et par les alliances nouées entre elles (Kennedy, 2013), le débat destiné à situer à partir de quel moment on parle de « L’autonomie stratégique » pourrait être illimitée. En outre, cela entraînerait nécessairement un autre aspect qui doit toujours être pris en compte : la nécessité de se doter d'une capacité de dissuasion stratégique indépendante et, par conséquent, différent de la dissuasion étendue qu’offrent les États-Unis ou qui pourrait être fournie par les États-Unis. force de frappe Français (Poli, 2018). Après tout, cela reste la clé de voûte de l’architecture de sécurité internationale et sans cela, il est difficile de croire que l’UE puisse agir sur un pied d’égalité avec des puissances telles que les États-Unis, la Russie ou la Chine.
Sans définition, il est peu probable que les 27 membres du club partent des mêmes locaux, compte tenu des différences indéniables entre eux. Il est plausible de dire qu'un ressortissant polonais ou estonien ne concevra probablement pas la défense de la même manière qu'un Portugais ou un Espagnol. Ceci, qui est vraiment évident, a tendance à se dissiper parmi les nombreuses publications disponibles dans ce domaine d'étude.
D'une part, l'exemple le plus récent réside dans les difficultés rencontrées lors de l'adoption de la décision qui fixe les conditions de participation des États tiers aux projets individuels de la PESCO. D'autre part, l'exemple du futur est identifié avec l'adoption de la Boussole Stratégique ou boussole stratégique dans le but d’harmoniser les différentes positions sur la perception des risques et menaces existants.
Par ailleurs, on constate une nette tendance à associer l’idée d’« autonomie stratégique » ou de « non-dépendance » à la réalisation d'une armée européenne lorsque, en réalité, sont configurés comme des objectifs différents. En d’autres termes, la création d’une armée européenne ne doit pas nécessairement être une conséquence directe et nécessaire de l’obtention d’une plus grande autonomie au niveau européen. Tout cela ne veut pas dire qu’il ne s’agit pas d’un objectif commun partagé par les États membres. Il est donc nécessaire de connaître le point de départ et les revendications nationales.
De même, il est nécessaire de faire une sous-section pour rappel. L'Union européenne est une organisation internationale sui generisun rara avis parmi les organisations internationales existantes, mais, en substance, c'est une organisation née de l'association volontaire d'États qui ont décidé de céder l'exercice de pouvoirs souverains. Cette notion bien établie sur la nature même de l’Union européenne tend elle aussi à s’évaporer.
Les États membres n'ont pas cédé de compétences dans ce domaine, contrairement à ce qui se passe dans d'autres, et c'est pour cette raison que la PSDC est une politique si différente des autres, unique et particulière. En pratique, il ne semble pas que le deuxième pilier du temple grec évoqué dans le traité de Maastricht ait disparu. Un exemple récent peut être trouvé dans les négociations de l’accord sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l’UE. quand les deux pads ont décidé que la sécurité et la défense seraient laissées de côté. À tel point que le 30 avril, l'accord de commerce et de coopération entre l'Union européenne et le Royaume-Uni a été approuvé au Parlement européen, mais des questions toujours en suspens n'ont été reflétées dans aucun document au-delà de la déclaration politique obtenue entre les deux blocs en octobre. 2019.
Si quelque chose peut être extrait de l’analyse de la PSDC, c’est précisément sa complexité lorsqu’il s’agit d’unir les positions et de construire de manière réelle, précisément en raison des divergences existantes entre les États. Non seulement au niveau des intérêts et des objectifs stratégiques, mais aussi en tenant compte de leur propre conception de la sécurité et de la défense (Bartels, Kellner et Optenhögel, 2017). Traditionnellement, l'idée est établie que la PSDC est la redoute la plus intergouvernementale de la PESC et celle-ci continuera à se maintenir dans le temps aussi longtemps que les États n'envisageront pas de renoncer à l'exercice de leurs pouvoirs souverains. Si cela se produisait, cela impliquerait qu’au niveau individuel, ils perdraient du poids sur la scène internationale.
Cela dit, il va sans dire que l’absence d’une définition précise et concrète peut être une conséquence directe du fait que l’UE elle-même et ses États membres ne savent pas clairement quelle direction prendre et sont incapables de parvenir à un consensus. En d’autres termes, il faut se poser la question qui revient chaque année : Quoi de neuf en Europe ?
Comme si cela ne suffisait pas, il s’agit d’une idée extrêmement large, directement liée à d’autres termes tels que « souveraineté industrielle » et/ou « souveraineté technologique », puisque son émergence s’est précisément produite dans le domaine de l’industrie de défense.
À cet égard, il faut dire que « l’autonomie stratégique » doit également être analysée dans la perspective de la Revue annuelle coordonnée de la défense (CARD) et de la PESCO, d’autant plus que la porte à la participation des États tiers a été ouverte le 5 novembre 2020. dans ce dernier (Murillo, 2021). De même, il convient de prendre en considération que le 6 mai 2021, le Conseil a adopté trois décisions sur la participation des États-Unis, du Canada et de la Norvège au projet sur la mobilité militaire (Mobilité militaire) mené par les Pays-Bas (Service européen pour l'action extérieure , 2021).
Réflexions finales
De tout ce qui précède, on peut conclure que l’élaboration d’une définition de « l’autonomie stratégique » est présentée comme une tâche ardue, mais de plus en plus nécessaire. Par conséquent, il est jugé au moins opportun que, dans le cadre des négociations et de l'adoption du Compass stratégique, au moins une définition de minimis. Autrement dit, une définition qui offre des éléments communs qui constituent le postulat sur lequel doivent se baser tous les États membres.
De même, le moment d'ouvrir ce débat est également opportun puisque l'UE vient de lancer la Conférence sur l'avenir de l'Europe à l'occasion de la Journée de l'Europe et dont la clôture aura lieu en 2022 sous la présidence française du Conseil. En ce sens, il a déjà été affirmé lors de la présentation de la déclaration commune signée par la Commission, le Parlement et le Conseil qu'il ne devrait y avoir aucun sujet tabou. par conséquent, ni dans le domaine de l’action extérieure et notamment en matière de sécurité et de défense.
En substance, même si l'Union européenne semble une fois de plus floue sur ses objectifs et ses buts spécifiques et, plus important encore, sur la voie à suivre, il est vrai qu'elle dispose en son sein d'une plus grande volonté politique qu'elle n'en avait avant l'impulsion donnée par l’EUGS. Par conséquent, même si l’on arrive tard lorsqu’il s’agit de proposer des définitions, Mieux vaut tard que jamais.
Bibliographie
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