The Permanent Structured Cooperation (PESCO) of the European Union: Means, Ways, Ends and Tempo

En el vasto y a menudo árido panorama de la literatura sobre la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la Unión Europea, la obra de la Dra. Beatriz Cózar Murillo, «The Permanent Structured Cooperation (PESCO) of the European Union: Means, Ways, Ends and Tempo«, emerge como un ejercicio de realismo necesario y contundente. Publicado por Ejércitos y fruto de una investigación doctoral conjunta entre la Universidad Pablo de Olavide y la Universidad de Gante, este libro no se limita a describir el funcionamiento jurídico o institucional de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO). Por el contrario, ofrece una disección quirúrgica de por qué esta herramienta, descrita en su momento como la «Bella Durmiente» de la defensa europea, ha despertado no como un gigante estratégico, sino como un instrumento capturado por intereses industriales y nacionales divergentes.

La tesis central «The Permanent Structured Cooperation (PESCO) of the European Union: Means, Ways, Ends and Tempo« es provocadora pero sólidamente fundamentada: la PESCO, tal y como ha sido diseñada e implementada, no es la herramienta adecuada para satisfacer las aspiraciones de defensa de la UE, ni ha acercado a la Unión a la anhelada «Autonomía Estratégica». A través de un enfoque basado en el realismo neoclásico y nutrido por el análisis de cientos de fuentes y más de 50 entrevistas con actores clave, la autora desmantela la retórica oficial para exponer las «tripas» del mecanismo.

Estructura: La lógica de la estrategia

Una de las grandes virtudes del libro es su estructura, que abandona la cronología lineal tradicional para adoptar un marco conceptual prestado de los estudios estratégicos clásicos: la alineación de Medios, Modos y Fines, a la que la autora añade una cuarta dimensión crítica, el Tempo.

La obra se divide en cuatro partes principales:

Parte I: La PESCO como objeto de investigación, donde se establecen el marco teórico y la evolución histórica desde la Comunidad Europea de Defensa hasta Lisboa.
Parte II: Medios, Modos y Fines, el núcleo duro de la investigación que analiza la arquitectura institucional, los proyectos, la industria y la elusiva autonomía estratégica.
Parte III: Tempo, que introduce el factor tiempo y evalúa la «primera infancia» de la iniciativa.
Parte IV: Hallazgos, donde se presentan conclusiones y recomendaciones para la segunda Revisión Estratégica.

Los Medios: Arquitectura y la trampa de la inclusividad Cózar Murillo comienza analizando los «Medios», es decir, la arquitectura institucional y los proyectos. Aquí, la autora identifica el «pecado original» de la PESCO: el debate entre inclusividad y exclusividad. Aunque el Tratado de Lisboa preveía un mecanismo para una vanguardia de Estados con capacidades militares superiores (criterios más altos), la realidad política de 2017 —marcada por el Brexit y la necesidad de unidad— llevó a una victoria de la visión alemana (inclusiva) sobre la francesa (exclusiva). El resultado fue una PESCO con 25 miembros iniciales (ahora 26 con Dinamarca), donde los criterios de entrada se diluyeron para acomodar a todos.

Este diseño ha derivado en una gobernanza laxa y una lista de «compromisos más vinculantes» que, paradójicamente, carecen de mecanismos de exigencia reales. La autora destaca cómo la falta de una metodología común para medir el cumplimiento (por ejemplo, en gasto de I+D) y la ausencia de herramientas punitivas convierten a los Estados miembros en «juez y parte» de su propio desempeño.

En cuanto a los proyectos, el libro expone una inflación preocupante (más de 60 proyectos en curso), muchos de los cuales son de escaso valor estratégico (proyectos «tiny» o bilaterales) o meros «re-etiquetados» de programas preexistentes para acceder a financiación europea. La autora demuestra que la distribución de proyectos no responde a una lógica de planificación de capacidades de la UE, sino al peso relativo (PIB y población) de los Estados miembros, con el grupo «PESCO4» (Francia, Alemania, Italia, España) dominando claramente, especialmente en el sector aeroespacial.

Los Modos: La industria y la búsqueda del bono Quizás la sección más reveladora del libro es la dedicada a los «Modos», donde se analiza la relación simbiótica y a veces tóxica entre la PESCO y la industria de defensa europea (EDTIB). Cózar Murillo argumenta brillantemente que la industria actúa como un tercer actor con capacidad de influir en la racionalidad de los Estados.

El libro detalla cómo la conexión entre la PESCO y el Fondo Europeo de Defensa (EDF) ha transformado la naturaleza de la cooperación. El incentivo del «bono del 10%» de financiación extra para proyectos EDF vinculados a la PESCO ha provocado que los Estados propongan proyectos PESCO no por necesidad operativa, sino para posicionar a sus industrias nacionales en la carrera por los fondos comunitarios.

La autora identifica aquí una falta crítica de coherencia. A pesar de existir herramientas de priorización como el Plan de Desarrollo de Capacidades (CDP) y la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD), en la práctica, los Estados siguen guiándose por intereses industriales nacionales. Se presentan casos de estudio de desalineamiento, como el proyecto Integrated Unmanned Ground System (iUGS), donde la lógica industrial se impone sobre la coherencia operativa. Además, se denuncia la opacidad en la financiación, señalando que es casi imposible rastrear el retorno real de los fondos europeos a las capacidades militares.

Los Fines: La quimera de la Autonomía Estratégica En el análisis de los «Fines», el libro aborda el concepto de «Autonomía Estratégica». La autora critica la falta de una definición oficial y clara por parte de la UE, lo que ha convertido el término en un «cajón de sastre» o un eslogan vacío que ha mutado hacia conceptos como «soberanía estratégica» o «responsabilidad estratégica» sin resolver los debates de fondo.

La investigación concluye que la PESCO no está acercando a la UE a la autonomía estratégica. La razón es doble: por un lado, la falta de voluntad política real de los Estados para ceder soberanía; por otro, el retorno de la OTAN y la protección estadounidense como «piedra angular» tras la invasión rusa de Ucrania, lo que ha desincentivado la búsqueda de una capacidad de actuación autónoma real de la UE.

La incorporación del factor Tempo (Parte III), por último, es una aportación innovadora. Cózar Murillo argumenta que, incluso si los medios, modos y fines estuvieran alineados, el éxito es seguirá siendo imposible si los resultados no llegan a tiempo. El libro contrasta los largos ciclos de desarrollo de la UE (proyectos que tardan décadas, como el FCAS o el Eurodrone) con la velocidad de la innovación tecnológica y la evolución de las amenazas.

La autora advierte que estamos en una transición desde un paradigma «plataforma-céntrico» hacia uno de sistemas desagregados y ciclos rápidos de iteración, algo para lo que la burocracia de la PESCO (y de la UE, en general) no está preparada. La «fricción» clausewitziana inherente a la cooperación multinacional en la UE ralentiza los procesos hasta hacerlos, en ocasiones, irrelevantes frente a competidores como China o EE. UU..

Ideas-fuerza y conclusiones

A lo largo de sus más de 400 páginas, la obra destila varias ideas-fuerza fundamentales para entender el estado actual de la defensa europea:

El secuestro industrial de la PESCO: La iniciativa ha pasado de ser una herramienta para generar capacidades militares estratégicas (demanda) a ser un instrumento para subsidiar a las industrias nacionales de defensa (oferta) a través del EDF. Los Estados proponen proyectos «artificiales» o «durmientes» solo para capturar fondos.
La incoherencia sistémica: Existe una desconexión entre las herramientas de planificación (CDP, CARD) y la ejecución (PESCO, EDF). Aunque sobre el papel todo encaja, en la práctica los Estados ignoran las prioridades de la UE cuando chocan con sus intereses industriales nacionales.
El impacto de la guerra en Ucrania: Lejos de impulsar la autonomía de la UE, la guerra ha reforzado la centralidad de la OTAN. Los Estados han optado por el bandwagoning con EE. UU. para la seguridad dura, dejando a la PESCO y a la UE un papel secundario, centrado en lo industrial y regulatorio.
La falta de transparencia y rendición de cuentas: La autora denuncia reiteradamente la opacidad del Consejo y de los Estados miembros. La no publicación de los informes de progreso y la dificultad para acceder a datos básicos impiden una fiscalización democrática y académica real.
La brecha entre retórica y realidad: Mientras Bruselas produce documentos estratégicos y nuevos conceptos («Brújula Estratégica», «EDIS»), la realidad es que los Estados siguen planificando en nacional y comprando fuera de la UE (soluciones off-the-shelf) cuando surge la urgencia, vaciando de contenido la promesa de la autonomía.

El libro de Beatriz Cózar Murillo es una obra imprescindible para académicos, decisores políticos y profesionales del sector de la defensa. Su valor reside no solo en la exhaustividad de los datos (los anexos sobre participación industrial y financiación son una mina de oro para investigadores), sino en su valentía para señalar que el «emperador está desnudo».

Lejos de caer en el euroescepticismo, la autora ofrece una crítica constructiva desde un europeísmo exigente. Sus recomendaciones finales para la segunda Revisión Estratégica —que incluyen endurecer los compromisos, cerrar proyectos inactivos, priorizar la coherencia sobre la cantidad y profesionalizar la gestión— son una hoja de ruta clara para salvar a la PESCO de la irrelevancia.

En definitiva, «The Permanent Structured Cooperation (PESCO) of the European Union: Means, Ways, Ends and Tempo» es un texto de referencia que advierte de un peligro latente: que la PESCO acabe siendo un éxito burocrático y un fracaso estratégico. Como concluye la autora, si no se corrigen las dinámicas actuales, la UE seguirá «planificando en el vacío», incapaz de alinear sus medios y modos con sus fines en el tiempo necesario.