La défense européenne en 2022

Que pouvons-nous attendre?

12/01/2022 Beatriz Cozar Murillo Défense européenne
Cette 2022 sera, grâce à la Boussole Stratégique, une année clé – pour le meilleur ou pour le pire – pour l’avenir de la défense européenne. Source-Euractiv.

En train de faire le Boussole stratégique o Strategic Compass, on se demande où en est et où va la défense européenne, notamment en XNUMX. Pour cela, il est indispensable d'analyser les initiatives déjà en place telles que la Coopération structurée permanente (CSP), la Revue Annuelle Coordonnée de Défense (CARD) et le Fonds européen de défense (FED). Analyse d'autant plus nécessaire après le cinquième anniversaire de la publication de la Stratégie Globale de l'Union Européenne (EUGS) et alors que l'UE doit encore décider quel rôle elle veut jouer sur la scène internationale et, si nécessaire, abandonner celui qu'elle a été son état naturel d'incertitude depuis XNUMX par rapport à des concepts clés tels que "l'Autonomie Stratégique".

"2022 sera l'année de la défense européenne", a déclaré le président du Conseil européen, Charles Michel. Peut-être a-t-il raison, à la lumière des étapes déjà connues qui auront lieu en 2022, entre autres :

  • Le 1er janvier, la France a assumé le présidence tournante du Conseil, ce qui laisse présager déjà un agenda chargé marqué par les questions de défense et les intérêts français au premier semestre 2022.
  • Le Conseil des Affaires étrangères est prévu le 21 mars, au cours duquel les attendus Boussole stratégique o Strategic Compass.
  • Au cours du premier semestre aura également lieu le sommet européen de la défense annoncé par la présidente von der Leyen dans son discours sur l'état de l'Union en septembre dernier.
  • Les 29 et 30 juin, le concept stratégique de l'OTAN sera adopté lors du sommet de Madrid.
  • Comme annoncé, en 2022, les deuxièmes résultats de la Revue Annuelle Coordonnée de Défense (CARD) seront également publiés.

A cela il faut ajouter que le 30 juin, le 26 projets lauréats de l'appel EDIDP 2020 pouvant bénéficier d'un financement du Fonds européen de défense (FED) déjà en vigueur et le 16 novembre 2021, le quatrième vague de projets sous l'égide de la Coopération Structurée Permanente (PESCO par ses sigles en Anglais).

Ainsi, cinq ans après la publication de la Stratégie mondiale de politique étrangère et de sécurité (EUGS) de l’UE, la sécurité et la défense sont toujours à la mode. Nous avons pu constater à quel point de grands pas ont été franchis, la preuve en est la création du FED lui-même ou le lancement de la PESCO. Cependant, il convient de se demander si ces mesures, ainsi que la mise en œuvre de nouvelles initiatives et instruments, vont réellement dans la bonne direction, étant donné que l'Union n'a pas encore été en mesure de définir des concepts de base tels que « l'autonomie stratégique ». il n’a pas non plus publié de documents essentiels comme le futur « Boussole stratégique ».

Par conséquent, et à la lumière de la publication de la première Revue stratégique de la PESCO en novembre 2020, ainsi que des premiers résultats de la Revue annuelle coordonnée de défense (CARD), une analyse approfondie de la question devient essentielle.

Tout cela afin d'évaluer si l'UE aligne correctement les moyens, les voies et les fins, se rapprochant ainsi de son objectif de s'imposer comme un acteur mondial autonome et affirmé, même si elle continue à mener des exercices purement discursifs et sans application réelle ni Les mesures prises, bien que tangibles, éloignent l’UE de ses objectifs.

En conséquence, cet article sera divisé en deux sections principales. D'une part, il présentera le État de l'art en concentrant fondamentalement l’analyse sur la CARD et la PESCO, en abordant la question : où en sommes-nous ? En revanche, et à partir de la réponse à la première question, on peut aborder la deuxième question qui façonne l’autre section : où allons-nous ? Tout cela afin de pouvoir proposer succinctement une série de conclusions qui, en raison de l’actualité du sujet, ne peuvent être que provisoires.

Où sommes-nous?

Maintenant que le cinquième anniversaire de la Stratégie globale est passé, il est essentiel de savoir où en est l'Union européenne dans le cadre de la PSDC et de comprendre les progrès que nous avons constatés, notamment depuis 2016. Cela nous permettra d'avoir une vue d'ensemble du chemin dans lequel il est immergé et des objectifs qu'il entend atteindre.

D’une manière générale, les efforts de l’EUGS ont été suivis par le lancement de ce que l’on appelle le « paquet d’hiver » sur la sécurité et la défense (Winter Package) à la suite du sommet de Bratislava en septembre 2016. Ce paquet se compose de trois initiatives brièvement citées ci-dessous.

Premièrement, un plan de mise en œuvre de la sécurité et de la défense a été adopté (Plan de mise en œuvre en matière de sécurité et de défense) (Document du Conseil 14392/2016, 2016) pour mettre en œuvre le contenu de la SGUE. Aussi, pour déterminer le nouveau niveau d'ambition (Niveau d'ambition) en établissant treize propositions. Ces mesures comprennent la revue annuelle coordonnée de la défense (CARD), l'exploration du potentiel de la coopération structurée permanente (PESCO) et l'amélioration de la réponse rapide de l'Union aux crises grâce à des outils tels que Groupements tactiques. Deuxièmement, le Plan d'action de défense (Plan d'action de défense) (Communication de la Commission du 30 novembre 2016), visant notamment l'industrie de défense et la promotion de la recherche et des investissements, ainsi que la création du Fonds européen de défense (FED). Enfin, la troisième initiative est identifiée avec les conclusions du Conseil de décembre 2016 dans lesquelles un plan de mise en œuvre conjointe de la déclaration UE-OTAN adoptée à Varsovie a été approuvé (Déclaration commune UE-OTAN, 8 juillet 2016). .

Dans cette première section, on distingue donc trois sous-rubriques dédiées à trois des initiatives majeures mises en œuvre depuis la publication de la SGUE : la Coopération structurée permanente (PESCO), la Revue annuelle coordonnée de défense (CARD) et le Fonds européen de défense. (EDF). Cependant, tout au long des lignes et sections suivantes, nous ne devons pas oublier le postulat de base selon lequel tous ces instruments doivent être compris comme parties intégrantes d'un «paquet de défense complet» dans la mesure où ce sont des outils complémentaires et qui se renforcent mutuellement.

1. Coopération structurée permanente

Revue stratégique de la coopération structurée permanente

Le 20 novembre 2020, les conclusions du Conseil sur la révision stratégique de la PESCO ont été publiées en prélude au démarrage de la deuxième phase du mécanisme prévu pour la période 2021-2025. En d’autres termes, l’objectif principal, comme indiqué dans le document lui-même, est que le Conseil finalise le processus d’examen stratégique entrepris par les États membres participants et fournisse des orientations pour la prochaine phase de la PESCO.

Ces lignes directrices abordent différents aspects : objectif général, objectifs stratégiques clés et processus associés à la PESCO, et incitations pour améliorer le respect des engagements les plus contraignants.

La section consacrée à « l'Objectif général de la prochaine phase de la PESCO (2021-2025) » mérite une attention particulière en lien étroit avec les engagements les plus contraignants, puisqu'elle prévoit ce qui suit :

« Le COPS [Coopération structurée permanente] continuera de contribuer à répondre au niveau d'ambition de l'UE en matière de sécurité et de défense, notamment en vue des missions les plus exigeantes. Dans cette optique, l'objectif global de la deuxième phase initiale, jusqu'en 2025, sera de remplir les engagements les plus contraignants qu'ils ont pris mutuellement, notamment en œuvrant à un paquet cohérent couvrant l'ensemble du spectre des forces, conformément aux notification de l'EPC qui contribue à la réalisation du niveau d'ambition de l'UE qui sera défini plus en détail par les États membres dans le contexte de la prochaine boussole stratégique. (Conclusions du Conseil, 20 novembre 2020 : 5).

On retrouve ici une autre des expressions les plus répétées ces dernières années à l'occasion du lancement de chacune des nouvelles initiatives : « l'ensemble du spectre des forces » ou, dans sa version originale en anglais, «cohérent ensemble de forces à spectre complet». Expression qui, avec les « capacités », le « niveau d’ambition » et l’« autonomie stratégique », entre autres, fait partie du glossaire d’indéfinitions particulier de l’UE. .

C'est à ce stade du document qu'il est également fait référence à l'objectif global, car l'amélioration souhaitée des capacités de défense des États membres participants doit être conforme à ce qui est déjà prévu. Comme il ne pouvait en être autrement, les conclusions insistent à ce stade sur la nécessité d’assurer la cohérence avec les processus dans le cadre de l’OTAN.

Concernant les engagements les plus contraignants eux-mêmes, il est souligné que les États membres participants ont décidé qu'ils ne devraient pas être modifiés dans le cadre du premier réexamen. Toutefois, en ce qui concerne les lignes directrices convenues pour traduire ces engagements plus contraignants dans la pratique, l'apparente erreur circulaire qui désigne ce document. Sans oublier que le document en général est configuré sous forme de texte vide et, par exemple, d'un bouton :

"Les projets CEP devraient être mieux utilisés pour améliorer les capacités opérationnelles des États membres participants et il convient de soutenir les efforts visant à mettre en place un ensemble cohérent couvrant l'ensemble des forces, conformément au niveau d'ambition de l'UE et à la notification EPC" (Conclusions du Conseil , 20 novembre 2020 : 6).

Par conséquent, il ne suffit pas de dire que l’UE doit avancer et s’améliorer, mais sans établir des lignes directrices concrètes, car cela nuit à la responsabilité, à la recherche de cohérence et au manque constant de définition. Tout cela, sans entrer dans le détail des divergences qui existent entre les versions originales des documents en anglais et celles traduites. Même si cela peut paraître trivial et évident, le langage utilisé dans les documents n’est pas aléatoire. Chaque mot est mesuré et convenu, mais on pourrait parfois dire que la traduction est imparfaite ou qu'elle ne reflète pas le sens du contenu original dans son intégralité. Alors que la version espagnole fait par exemple référence aux « Objectifs stratégiques » dans l'original, ils sont appelés « Objectifs politiques », mais la disparité dans la phrase suivante est encore plus importante : « Les États membres participants doivent respecter les paramètres collectifs de référence en matière de défense. dépenses (…)". Dans sa version anglaise : « les pMS [participating Member States] devraient respecter les critères collectifs pour les dépenses de défense (…) ». En espagnol, on peut penser au départ qu'il n'y a pas de différence, mais dans le cas de l'anglais, devrait fait référence à un conseil ou une recommandation, mais pas à une obligation. Si elle est comprise de cette manière, dans sa pureté, elle pourrait contrevenir à l’un des points forts de la PESCO : l’acceptation d’engagements contraignants.

Pour en revenir au fil conducteur, en revanche, le lien avec la CARD serait parfaitement couvert dans la revue stratégique et, en outre, directement dans les lignes directrices convenues pour les projets PESCO dans leur prochaine phase. En particulier, il est établi que les initiatives de développement des capacités viseront à combler les lacunes déjà détectées dans les premiers résultats du CARD, mais en tenant également compte du fait que les dispositions du Plan de développement des capacités doivent être respectées (PDC) ( Conclusions du Conseil, 20 novembre 2020 : 7).

Il est insisté sur le fait que « les aspects où des améliorations sont nécessaires et des efforts pour obtenir des résultats tangibles » doivent être abordés sur la base des progrès déjà réalisés. De même, il est souligné que l'examen "a donné aux États membres participants l'occasion d'évaluer les réalisations réalisées en ce qui concerne le respect des engagements les plus contraignants, ainsi que les projets à la fin de la première phase initiale" (Conclusions du Conseil , 20 novembre 2020 : 4). Cependant, bien que l’ensemble du document tourne autour de ces considérations, aucune donnée ou chiffre spécifique n’est rendu public. On peut comprendre que les États membres participants ont eu cette opportunité d'échanger des informations et d'actualiser le degré de respect des engagements à travers l'espace de travail commun – basé sur la base de données collaborative de l'Agence européenne de défense (CODABA) – et le Secrétariat de la PESCO.

L'un des aspects les plus intéressants de la Revue est sans aucun doute celui consacré aux « Incitations à améliorer le suivi et le respect des engagements les plus contraignants ». Notamment en ce qui concerne sa traduction dans la pratique, puisqu’il n’est pas précisé comment elle pourrait s’articuler. Il convient de se demander, par exemple, si les États membres participants réfléchissent à un système de primes comparable à celui suivi par de nombreuses entreprises lorsqu'elles bénéficient d'un contrat avec l'Administration, du moins dans certains États. De cette manière, si ces entreprises parviennent à respecter l'accord dans un délai plus court que celui prévu ou même à un meilleur coût, elles reçoivent une prime stipulée à l'avance, ce qui constitue une bonne incitation. Malheureusement, le texte laisse en suspens une question de la plus haute importance.

En regardant la situation de l’autre côté de la médaille, il convient de se demander ce qui se passe en cas de non-respect répété des engagements les plus contraignants et donc des paramètres de référence ? Il est clair que, dans des cas comme l’Espagne, incapable de respecter son engagement de consacrer 2% de son PIB à sa défense, les institutions européennes ne disposent d’aucun outil punitif capable de renverser une situation qui pourrait durer éternellement. Ceci étant, et malgré l'importance accordée aux engagements les plus contraignants dans les documents officiels, la vérité est qu'ils continuent de dépendre de la volonté des États membres, un handicap important pour la construction d'une Europe de la défense.

La quatrième vague de projets

Enfin, et avant de procéder à une série de considérations sur la participation d'États tiers à la PESCO, il convient de souligner, comme déjà indiqué en introduction, que le 16 novembre 2021, le le quatrième lot de projets. A cette occasion, un total de 14 projets ont été adoptés, portant le nombre total à 60 Projets PESCO en cours.

Ci-dessous les nouveaux projets adoptés par domaine :

  • Formation, installations: aucun nouveau projet n'a été adopté
  • Terrain, formations, systèmes :
    • Centre principal de simulation et d'essais de chars de combat (MBT-SIMTEC), coordonné par la Grèce et auquel participent également la France et Chypre.
    • Partenariat militaire de l’UE (EU MilPart), dirigé par la France et rejoint par l’Estonie, l’Italie et l’Autriche.
    • Éléments essentiels de l'escorte européenne (4E), particulièrement pertinent puisqu'il s'agit du troisième projet mené par l'Espagne et rejoint par l'Italie et le Portugal.
    • Véhicule de surface semi-autonome de taille moyenne (M-SASV), coordonné par l'Estonie et auquel participent également la France, la Lettonie et la Roumanie.
  • Systèmes pneumatiques
    • Le transport aérien stratégique pour les marchandises surdimensionnées (SATOC), dirigé par l'Allemagne et auquel participeront également la République tchèque, la France, les Pays-Bas et la Slovénie.
    • Next Generation Small RPAS (NGSR), quatrième projet mené par l'Espagne et rejoint par l'Allemagne, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie.
    • Station d'accueil pour giravions pour drones, dirigée par l'Italie et rejointe par la France.
    • Les petites armes évolutives (SSW), comme dans le cas précédent, sont approuvées sur la base du binôme Italie-France.
    • Force aérienne, coordonnée par la France et rejointe par la Grèce et la Croatie.
    • Future Medium-size Tactical Cargo (FMTC), également coordonné par la France et rejoint par l'Allemagne et la Suède.
  • Cyber, C4ISR
    • Cyber ​​​​Ranges Federations (CRF), coordonnées par l'Estonie et avec la participation de la Bulgarie, de la Finlande, de la France, de l'Italie, de la Lettonie et du Luxembourg.
    • Modélisation automatisée, identification et évaluation des dommages du terrain urbain (AMIDA-UT), coordonnée par le Portugal et avec la participation de l'Espagne et de la France.
  • Activation, Commune
    • Centre commun pour l'imagerie gouvernementale (CoHGI), coordonné par l'Allemagne et rejoint par l'Espagne, la France, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche et la Roumanie.
    • Défense des actifs spatiaux (DoSA), dirigé par la France et avec la participation de l'Allemagne, de l'Italie, de l'Autriche, de la Pologne, du Portugal et de la Roumanie.

Compte tenu de ces nouveaux projets et de la participation des 25 États membres participant à la PESCO, le tableau suivant préparé par Daniel Fiott est particulièrement illustratif :

En ce sens, de l’analyse approfondie qui pourrait être menée sur cette nouvelle vague – et qui sera faite dans ce média – il convient de souligner la non-participation française aux projets menés par l’Espagne. C'est un fait pour le moins remarquable puisque la France participe aux 12 autres nouveaux projets approuvés et mène actuellement 14 projets. Cela amène la France à maintenir actuellement sa participation à 21 projets dans lesquels elle converge avec l'Allemagne (dirige 8 et participe à 14), l'Italie (dirige 11 et participe à 19) et l'Espagne. Cela ne semble certainement pas être un hasard puisque ces quatre États membres participant à la PESCO constituent le groupe bien connu groupe de quatre o des pionniers.

Finalement, dans le cas de l’Espagne, la situation qui en résulterait serait la suivante :

  • Il est à la tête de 4 projets. Rappelons qu'en plus des deux nouveaux projets, les deux que j'ai déjà coordonnés, celui lié au système stratégique C2 pour les missions et opérations PSDC (EUMILCOM) adopté en première tranche le 6 mars 2018, et celui concernant le système aérien. Système de Protection Electronique Active (AEA), adopté lors de la troisième vague, le 12 novembre 2019.
  • Elle participe à un total de 21 projets, soulignant que dans le dernier lot elle s'est seulement jointe pour participer au projet mené par les voisins portugais. De même, il convient de noter que l'Espagne s'est désolidarisée des projets suivants :
    • Centres de test et d’évaluation de l’UE adoptés lors de la deuxième vague – le 19 novembre 2018 – et coordonnés par la France. Toutefois, la Suède et la Slovaquie restent parties prenantes du projet.
    • Centre de coordination du domaine du cyberespace et de l’information (CIDCC), adopté lors de la troisième vague – le 12 novembre 2019 – et coordonné par l’Allemagne. Tandis que l'Espagne décrocher du projet, la France s'associe à la participation déjà existante de la Hongrie et des Pays-Bas.
  • De même, l'Espagne agit en tant qu'observateur dans 15 projets.

Participation d'États tiers à la PESCO

Cependant, le 20 novembre 2020 n'a pas été la seule date marquante de l'automne 2020. Le 5 novembre, et ce qui pourrait être considéré comme un prélude à la révision, la décision (PESC) 2020/1639 du Conseil fixant les conditions générales dans lesquelles les États tiers peuvent exceptionnellement être invités à participer à des projets individuels de Coopération Structurée Permanente. Loin d’être le résultat de négociations agiles, elles durent depuis plusieurs années.

La situation politique au sein de l'UE a joué un rôle dans ces progrès, puisque le contexte interne lui-même a également été conditionné par une série de facteurs qui ont motivé l'adoption de la décision, comme, par exemple, la sortie effective du Royaume-Uni. ou encore les différentes lettres envoyées par les ministres de la Défense du « groupe des quatre ». On peut donc affirmer que le développement de la PESCO au niveau législatif est terminé. En d’autres termes, la base juridique de la PESCO contenue dans le Traité de Lisbonne a dû être développée et la décision susmentionnée clôt le règlement qui soutient l’architecture de la PESCO sur la base des deux décisions clés précédentes :

  1. Décision (PESC) 2017/2315 du Conseil du 11 décembre 2017 instituant une coopération structurée permanente et établissant la liste des États membres participants.
  2. Décision (PESC) 2018/909 du Conseil du 25 juin 2018 établissant l'ensemble de règles communes de gouvernance pour les projets de coopération structurée permanente (PESCO).

Cependant, si l'adoption de la Décision (PESC) 1639/2020 représente une avancée, on ne peut ignorer que loin d'être un texte explicatif, elle est extrêmement dense et très difficile à comprendre avec seulement neuf articles. L’analyse de la question devient complexe en raison, en partie, des références excessives à la décision (PESC) 2018/909 relative à l’ensemble de règles communes de gouvernance pour les projets PESCO. Les références combinées au laxisme extrême ou à l’ambiguïté détectés dans certains points des articles font de la tâche de clarification des conditions dans lesquelles les États tiers peuvent participer à la PESCO un véritable charabia (Cózar, 2021a). Par ailleurs, nous ne pouvons ignorer le fait que cette Décision est soumise et/ou conditionnée à ce qui est établi dans la Décision sur l'ensemble des règles de gouvernance qui aurait dû être mise à jour avant le 31 décembre 2020, ce qui n'a pas encore été confirmé. produit .

En ce sens, la Décision laisse de nombreuses portes ouvertes ou des lacunes juridiques qui pourraient bloquer la participation effective d'États tiers et, par ailleurs, de nombreux termes attendent encore d'être définis et clarifiés par les institutions.

Compte tenu du libellé même de la Décision, on peut observer un risque élevé de rencontrer des problèmes dans la pratique lorsqu'il s'agit de sa mise en œuvre effective, compte tenu des considérations de gouvernance qui n'ont pas été pleinement exposées (par exemple, les questions liées à la souveraineté technologique ). Cela s'appliquerait aussi bien à la négociation de l'entrée d'États tiers qu'au mécanisme de fonctionnement ordinaire et de révision annuelle de la Coopération structurée permanente, sans parler des éventuels obstacles lors de la suspension ou de la cessation de la participation d'un État tiers.

Cependant, même si des lacunes peuvent être constatées même au niveau juridique, le cercle de la réglementation de la PESCO pourrait être considéré comme officiellement fermé. De plus, il est déjà en pleine phase de mise en œuvre ayant répondu aux premières demandes de participation au projet le plus massif, celui de la Mobilité Militaire (Mobilité Militaire), par les États-Unis, le Canada et la Norvège (Conclusions du Conseil, 6 mai 2021). Cette dernière a également signé l'accord administratif correspondant le 1er décembre 2021 grâce au fait qu'elle disposait déjà d'un accord avec l'EDA, condition essentielle pour pouvoir participer aux différents projets de la PESCO. Par conséquent, les deux accords restants prennent plus de temps, même si les procédures de négociation de l'accord administratif avec les États-Unis dans le cadre de l'AED ont déjà commencé. De même, des rumeurs circulent déjà sur l’intérêt des États-Unis à participer à d’autres projets, voire à la Turquie.

2. Examen annuel coordonné de la défense

Le jour même de l’annonce de l’examen stratégique de la PESCO, les premiers résultats de l’examen annuel coordonné de la défense ont été rendus publics. Bien que CARD ait pu être l’une des initiatives les plus négligées depuis sa création, il est désormais tout à fait logique de l’aborder en détail. Précisément parce que son premier rapport de résultats propose pour la première fois un aperçu du paysage européen de la défense (Agence européenne de défense [AED], 2020).

En bref, certaines de ses principales conclusions peuvent être notées. En ce sens, et bien qu’il ne s’agisse pas d’un fait inconnu, l’un des points clés de ce rapport est qu’il confirme que le paysage européen de la défense se caractérise par ses niveaux élevés de fragmentation et d’incohérence. Toutefois, cela s’ajoutera au fait que les dépenses consacrées à la coopération en matière de défense sont bien inférieures aux objectifs collectifs convenus (repères collectifs).

En outre, il insiste sur le fait que pour surmonter la fragmentation - qui sera un processus lent, car les résultats à court terme ne sont pas tangibles - l'action des États membres participant au programme CARD se concentrera sur trois domaines étroitement liés: les dépenses de défense, les dépenses de défense la planification et la coopération en matière de défense, notamment par la mise en œuvre des priorités convenues de l'UE en matière de développement des capacités et des recommandations spécifiques proposées pour chacun de ces domaines.

C’est pourquoi, afin de surmonter ces graves lacunes, le rapport identifie des pistes importantes pour la coopération européenne en matière de défense. Plus précisément, il soulève 55 nouvelles opportunités de collaboration dans le développement des capacités dans tous les domaines opérationnels, ainsi que 56 opportunités de coopération en recherche et technologie (R&T).

Ces opportunités de collaboration sont réparties comme suit, selon le périmètre d'action : Terrestre (17), Aérienne (14), Maritime (12), Commun et habilitant (5), Espace (4) et Cyberespace (3). De plus, cela est combiné avec des recommandations pour des capacités à fort impact de nouvelle génération organisées autour de six domaines, en anglais :

  • Char de combat principal
  • Systèmes de soldat
  • Navires de surface de classe patrouille européenne
  • Contre-UAS et anti-accès/déni de zone (A2/AD)
  • Défense dans l'espace
  • Mobilité militaire améliorée

Comme prévu, cette année le deuxième rapport sera publié et cela permettra une nouvelle analyse approfondie afin de voir si les premiers résultats ont été pris en compte pour continuer à promouvoir et à s'aligner avec le reste des initiatives.

3. Le Fonds européen de défense

Cette première partie de la contribution ne pouvait être conclue sans mettre en avant l’une des dernières étapes franchies en matière de sécurité et de défense dans le cadre de l’UE. Pour la première fois, le cadre financier pluriannuel (CFP) comporte un poste destiné à allouer des ressources dans ce domaine au titre du Fonds européen de la défense (FED).

Réglementé par le Règlement (UE) 2021/697 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 (Journal officiel de l'Union européenne L 170/142, du 12 mai 2021), il prévoit d'allouer 7.953 millions d'euros au période actuelle du CFP, 2021-2027. Il couvre notamment la possibilité de financer deux types d'actions. D'une part, des actions de recherche et, d'autre part, des actions de développement visant à consolider la base technologique et industrielle européenne de défense.

Selon Jean-Pierre Maulny, directeur adjoint de l'Institut français des affaires internationales et stratégiques (IRIS) :

"La proposition de la Commission européenne de lancer un Fonds européen de défense dans le cadre du Plan d'action européen de défense représente un véritable changement pour la PSDC et, en particulier, pour la politique européenne d'armement, qui est l'un des axes de cette politique de défense commune. » (Camporini ettel., 2017 : 21) .

Cependant, son potentiel en tant que facteur de modification du plateau de jeu doit être combiné avec des limites financières. Malgré l'obtention d'une allocation budgétaire, le chiffre finalement approuvé a été considérablement réduit par rapport aux 13.000 milliards d'euros initialement proposés. La nécessité d'apporter une réponse à la crise sanitaire provoquée par le covid-19 a été l'un des facteurs déclenchants de cette réduction. . Il convient de souligner que dans le cadre de la réponse européenne et, en particulier, de l’instrument Next Generation EU, un total de 13.200 milliards est alloué aux éléments communs de sécurité et de défense (Conseil de l’Union européenne, 2021).

Comme indiqué ci-dessus, les trois initiatives doivent être comprises comme faisant partie d'un paquet de défense complet Par conséquent, l’idée selon laquelle il s’agit d’« outils complémentaires et se renforçant mutuellement » est soulignée (Service européen pour l’action extérieure [SEAE], 6 mai 2021). Sans préjudice d’être souligné à nouveau dans la section suivante, il doit y avoir un lien clair entre les résultats du CARD, les projets PESCO – en cours et ceux à adopter dans un avenir proche – et les projets financés par le FED. A noter que le 30 juin 2021, l'annonce du premier 26 projets à financer dans le cadre du Programme européen de développement industriel de défense (EDIDP), l'un des deux programmes précurseurs du FED.

Concernant le lien direct entre le FED et la PESCO, il réside essentiellement dans le fait que les projets PESCO pourraient bénéficier d'un cofinancement européen plus important pouvant atteindre jusqu'à 30 % pour les prototypes (SEAE, 6 mai 2021). Dans cette optique, 50% des actions qui bénéficieront d'un financement à travers l'EDIDP sont liées à des projets PESCO (Borrell, 20 octobre 2020) afin de préserver la cohérence et de maximiser les synergies possibles. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que depuis l'arrivée de la Commission dirigée par Von der Leyen, l'UE dispose d'une Direction générale de l'industrie de défense et de l'espace (DG DEFIS).

Où allons nous?

Le 17 juin 2020, au milieu du tourbillon provoqué par l'épidémie de COVID-19, le Conseil a adopté de nouvelles conclusions sur la sécurité et la défense dans lesquelles il a insisté sur « la nécessité d'aller de l'avant dans toutes les initiatives et missions menées depuis 2016." dans le cadre du suivi de la stratégie globale de l'UE.

Afin de satisfaire ce besoin, l'articulation de ce que l'on appelle Boussole stratégique o Boussole stratégique. Une nouvelle initiative destinée à maintenir la dynamique et à injecter de la cohérence dans la défense européenne, car malgré de nouvelles initiatives et de grands efforts, il subsiste un manque de vision commune entre les États membres sur ce que l'UE devrait faire en termes de sécurité et de défense (Scazzieri, 2020). .

Dans les lignes suivantes, loin de proposer une analyse exhaustive de sa configuration future, une série d'idées clés seront présentées pour comprendre les implications qui pourraient découler de sa préparation.

Pour réaliser la première phase de la boussole stratégique, le Conseil charge le haut représentant/vice-président de la Commission et les États membres de présenter "une analyse globale à 360 degrés de l'ensemble des menaces et des défis, qui sert de base pour que les États membres préparent un document sur la boussole stratégique qui sera adopté par le Conseil en 2022" (Conclusions du Conseil, 17 juin 2020 : 3).

Ce travail devait être réalisé en combinant les aspects civils et militaires à travers le Centre de renseignement et de situation de l'Union européenne (Centre de renseignement et de situation de l'UE, IntCen) qui fait partie de la Unique Intelligence Capability (Capacité d'analyse du renseignement unique, SIAC) en vue d'être conclu à la fin de la même année 2020. Sur le papier, la Boussole Stratégique vise à renforcer et orienter l'application du Niveau d'Ambition établi en novembre 2016 dans le cadre de l'impulsion donnée à la sécurité et à la défense. par l'EUGS. De même, les conclusions soulignent que Boussole pourrait contribuer davantage au développement d'une culture européenne commune de sécurité et de défense guidée par les valeurs et les objectifs partagés par les États membres, sans préjudice du respect de la nature spécifique de chacune des politiques nationales de sécurité et de défense (Conclusions du Conseil, 17 juin 2020). : 3).

Désormais, l'objet de la Boussole stratégique n'est autre que de définir « des orientations politiques et des buts et objectifs spécifiques dans des domaines tels que la gestion des crises, la résilience, le développement des capacités et les partenariats ». Par conséquent, ces prévisions deviendront effectives dans la deuxième phase du processus qui correspond à l'élaboration du document sur le Compass lui-même sur la base de l'analyse des menaces.

Le document devrait être composé de quatre « paniers » ou dimensions interconnectées faisant référence à : la gestion des crises, le développement des capacités, la résilience et les partenariats. Au sein de chaque panier, des réponses doivent être apportées à des questions pertinentes qui permettent à l'UE et à ses États membres de progresser en matière de sécurité et de défense. Il faudra cependant tenir compte du temps dont ils disposent pour discuter et rédiger le document qui doit voir le jour en mars 2022 sous la présidence tournante française du Conseil. Parvenir à l’adoption d’un document ambitieux et éclairant en moins de deux ans est un défi plein d’ambition en soi. Cependant, précisément en raison du manque de temps ou d’accords, cela pourrait signifier que nous nous trouvons à nouveau face à un texte générique – même s’il s’agit d’une concrétisation de la SGUE – caractérisé par un laxisme ou une ambiguïté extrême. Sans compter, comme le souligne Koenig, que les États membres sont encouragés à ne pas s’enliser dans des débats majeurs comme celui lié à la définition de concepts comme « l’autonomie stratégique » (Mölling & Schütz, 2020 : 7). Cependant, grâce à la fuite du document par Bruxelles 2 (B2), nous pouvons nous faire une idée de son contenu et de sa portée, toujours en attente d'accord et d'adoption. Ce projet a également été présenté par l'AR aux représentants de la Défense réunis à la Conseil des 15 et 16 novembre 2021. Également lors de la séance de Conseil européen du 16 décembre 2021 Le Conseil est invité à continuer de travailler sur la version finale de la Boussole stratégique sur la base du projet présenté précédemment.

Par rapport aux paniers et à la section précédente, il sera particulièrement pertinent d'analyser les prévisions relatives au développement des capacités en lien étroit avec la PESCO, la CARD et le FED. . Entre autres choses, parce qu'il utilise de manière cohérente tous les outils dont l'UE dispose, en tenant compte, entre autres, du plan de développement des capacités et du soi-disant Objectifs de capacité à fort impact (HICG), ainsi que les prévisions de la Boussole Stratégique et les positions nationales, peuvent conduire au contraire de ce qui est souhaité : un manque de cohérence.

Par ailleurs, en termes de capacités, une considération déjà évoquée dans la section précédente ne doit pas être négligée. Ce processus de génération de capacités doit poursuivre ce qui est établi dans l’objectif global. Cependant, aussi paradoxal que cela puisse paraître, les États membres ne sont pas enclins à ouvrir le débat sur l’objectif global à l’heure actuelle, ce qui pourrait affecter la mise en œuvre efficace de la boussole stratégique (Biscop, 2019 : 3). Comme le souligne Koenig (2020 : 7), les États devraient profiter de cette opportunité pour revoir l’objectif global car, en plus d’être dépassé, il n’a jamais été atteint. En outre, il a été insisté pour laisser de côté les différents tabous qui pourraient émerger à la lumière des discussions sur le Compass (Institut d’études de sécurité de l’Union européenne [EUISS], 2021) et qui ne devraient pas faire l’objet d’un veto. de facto.

Conformément à la nécessité de réexaminer, de rouvrir ou simplement d'ouvrir les débats, une question qui ne peut et ne doit pas être laissée de côté est celle liée aux questions nucléaires. Il s’agit d’un débat considéré comme indispensable et obligatoire compte tenu du scénario géopolitique très changeant qui prévaut actuellement et du nouveau cadre de compétition entre grandes puissances dans lequel le monde entre (Baqués, 25 février 2021). Cependant, certains auteurs soutiennent déjà que certaines questions seront laissées de côté lors de l’identification et du catalogage des menaces, parmi lesquelles les questions liées à la dissuasion nucléaire (Fiott, 2020 : 7-8). Cela n’aurait aucun sens car si l’objectif ultime est d’atteindre l’autonomie stratégique de l’Union, en aucun cas l’analyse de la menace ne peut se concevoir sans aborder la question nucléaire. . Pour ne pas dire qu’éviter ce débat serait le contraire de parier véritablement sur le « langage du pouvoir » déjà initié par l’AR (Borrell, septembre 2019) et d’être en mesure de jouer un rôle pertinent dans un monde où les principaux acteurs Ils disposent d’arsenaux importants.

Cela irait en outre à l’encontre de la volonté d’absence de tabous également exprimée par les institutions dans le cadre de la Conférence sur l’avenir de l’Europe et également de poursuivre une culture stratégique européenne partagée ou commune. Il s’agit justement d’un moment de réflexion probablement unique – et pas seulement parce que nous vivons une pandémie – dont il convient de profiter. Tout cela, en gardant également à l’esprit les scénarios possibles prévus pour l’année 2025, inclus à la fois dans le Livre blanc sur l’avenir de l’Union européenne (Commission européenne, 2017a) et, plus spécifiquement, dans le document de réflexion sur l’avenir de l’Union européenne. Défense européenne (Commission européenne, 2017b).

De la même manière, non seulement les présidences tournantes du Conseil qui subsistent jusqu'à la publication du document final ont la responsabilité de promouvoir ce processus, mais celles qui interviendront à partir de juillet 2022 doivent garantir sa mise en œuvre effective et que les États restent engagés. Par conséquent, « l’acceptation politique de la Boussole stratégique est une condition préalable nécessaire pour que les États membres maintiennent leur engagement dans le processus et mettent en œuvre les conclusions finales » (Mölling & Schütz, 2020 : 11).

Quoi qu’il en soit, rien de tout cela n’aura de sens si les conclusions de la Boussole stratégique ne sont pas accompagnées de mécanismes obligeant les États membres à respecter les objectifs fixés. Comme nous l'avons vu dans le cas des engagements les plus contraignants, rien n'oblige un pays comme l'Espagne à respecter le chiffre de dépenses de 2% du PIB alloué à la défense. Si cet engagement, qui constitue, comme nous l'avons dit, un engagement contraignant - et qui plus est relativement abordable -, est constamment ignoré, il n'est pas difficile d'imaginer ce qui se passera lorsque des États aux sensibilités très disparates - et parfois contradictoires - face aux menaces qui les affligent ou les stratégies à adopter, doivent se limiter à ce qui est inclus dans la Boussole Stratégique. En d’autres termes, comme l’explique Daniel Fiott (2020) :

« Cependant, un lien plus étroit avec les systèmes nationaux de planification des capacités va dans les deux sens : la boussole stratégique doit prévoir un système de responsabilité et des délais pour garantir que les États membres adhèrent aux objectifs qu'ils se sont eux-mêmes fixés au Conseil. Sans ce système, l’UE risque de répéter les échecs du passé : trop de concepts, trop peu de capacités. (Mölling & Schütz, 2020 : 11)

Il sera donc essentiel que le quatrième cycle de projets PESCO, qui sera annoncé en novembre 2021, soit synchronisé avec le résultat final de la Boussole Stratégique si l'on veut finalement créer des synergies entre chacun des outils et initiatives en cours. Dans cette optique et plus récemment, en mai dernier, le Conseil (Conclusions du Conseil, 10 mai 2021) Il a une nouvelle fois insisté sur l'opportunité que représente le Compass et sur le nécessaire renforcement des initiatives de défense de l'UE telles que la PESCO et le Programme européen de développement industriel de la défense. Les différentes initiatives doivent donc être cohérentes les unes avec les autres et alignées. En d'autres termes, les résultats de la CARD doivent être en adéquation avec les projets créés à la discrétion de la PESCO et des bénéficiaires des ressources financières du FED, et tout cela à son tour avec l'analyse des menaces et des quatre paniers du Boussole stratégique.

Dans cette optique, de nouveaux concepts ou expressions non inconnus dans le domaine des études stratégiques commencent à être introduits dans le jargon européen. Preuve en est, le Haut Représentant adopte l'expression « aligner les voies, les moyens et les fins » (Borrell, 2021) et celle-ci est de plus en plus utilisée dans les articles d'analystes européens renommés en matière de sécurité et de défense (Mölling & Schütz, 2020). . De même, l'AR le combine avec la déclaration suivante : « Notre devise est et reste que nous voulons agir avec des partenaires chaque fois que cela est possible et de manière autonome lorsque cela est nécessaire » (Borrell, 2021). Devise qui pourrait être analysée en juxtaposition avec celle du général de l'Union européenne depuis le prisme de la Défense : « Unis dans la diversité ». Si effectivement, comme le prétend le HR, l’UE doit être capable d’agir lorsque cela est nécessaire, cela signifie agir contre quiconque est nécessaire et quiconque, par définition, inclut des puissances nucléaires comme la Chine ou la Russie. Cela justifie une fois de plus la nécessité d'ouvrir le débat sur le nucléaire. Bref, une véritable autonomie stratégique ne peut se concevoir sans dissuasion nucléaire.

En conclusion, une dernière idée pourrait être présentée, tenant compte précisément du processus établi pour son adoption : la Boussole Stratégique fera office de « sous-stratégie » de l’EUGS. Cependant, de plus en plus de personnes réclament une révision de l’EUGS à chaque nouveau cycle institutionnel. Revue qui n’est pas incompatible avec une concrétisation de cela (Biscop, 2019 : 2). Cela conduirait également à la création d’un véritable scénario de responsabilisation de la part de l’Union européenne et des États membres.

Ce serait également la dynamique à privilégier en matière d’analyse des menaces et de boussole stratégique. Comme l’a noté l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne (2021), « le Compass pourrait être révisé tous les cinq ans et l’analyse des menaces plus fréquemment pour garantir qu’il reste pertinent et constitue la base d’une planification stratégique capable de relever les nouveaux défis ». événements mondiaux importants.

Par conséquent, à la lumière de tout ce qui précède et de Biscop (2019 : 4), pourquoi le document n’est-il pas appelé par son nom au lieu de Strategic Compass ? En d’autres termes, pourquoi ne l’appelle-t-on pas ce qu’il aspire réellement à être, une stratégie politico-militaire ?

Conclusions

Comme cela a été présenté dans ce sens, les États membres de l’Union européenne franchissent des étapes importantes vers la réalisation de l’autonomie stratégique tant attendue et la construction d’une véritable Europe de la défense. Le CARD, le FED et la PESCO en sont un bon exemple, même si leurs résultats sur la défense européenne ne seront visibles qu’à moyen et long terme.

Rien de tout cela ne devrait cependant, et pour les raisons qui ont été exposées, nous laisser croire que ces mesures vont réellement dans la bonne direction. En d’autres termes, et pour paraphraser encore une fois le Haut Représentant, il ne semble pas qu’ils « alignent les moyens, les voies et les fins ». Cela nécessiterait, tout d'abord, de commencer la construction par les fondations, de définir des concepts clés tels que l'autonomie stratégique et d'achever la rédaction de la Boussole Stratégique avant de se lancer dans des programmes de développement ou d'investissement tels que ceux financés par le FED et encadrés dans la PESCO. . Tout cela, ajouté à l'aversion à l'idée d'ouvrir certaines questions, comme celle liée à la nécessité de fournir une dissuasion nucléaire crédible et commune - au-delà de ce que prévoit Force de frappe français - et l'exercice continu d'indéfinition mené dans des documents tels que l'accord relatif à la participation d'États tiers à la PESCO, nous obligent à être, sinon pessimistes, du moins prudents par rapport à cet élément fondamental du processus de construction européenne. .

L'Union européenne se trouve donc obligée de définir qui elle veut être ou de continuer à maintenir la définition déjà établie qui la caractérise comme "un géant économique, nain politique et ver militaire» pour qu'il ne finisse que par proposer des exercices purement discursifs et même des documents que l'on pourrait qualifier de vider.

La publication de la Boussole stratégique en mars 2022 ainsi que la clôture de la Conférence sur l'avenir de l'Europe également sous la présidence tournante du Conseil pourront éclairer les différentes problématiques. C'est également à ce moment-là qu'il sera possible de déterminer si les nouveaux projets de la PESCO approuvés en novembre 2021 ont été élaborés parallèlement à l'élaboration de la Boussole stratégique et, par conséquent, si toutes les initiatives sont synchronisées de manière cohérente. Il est logique et attendu que les nouveaux projets lancés contribuent au respect des quatre « paniers » prévus dans la Boussole Stratégique et, par conséquent, à la réalisation de l'autonomie stratégique - quelle que soit sa définition finale. Pour le moment, il ne reste plus qu'à attendre les résultats définitifs pendant que l'Union européenne continue je cherche le nord

Références

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Baqués, J. (2021). Le retour de la compétition entre grandes puissances. Stratégie globale. Disponible en https://global-strategy.org/el-regreso-de-la-competencia-entre-grandes-poderes/

Biscop, S. (2019). De la stratégie mondiale à la boussole stratégique : où va l’UE ? Institut Egmont, Résumé de la politique de sécurité, 121.

Borrell, J. (2021). Faire avancer la défense européenne. Blog RH/VP, le 28 février. Disponible en https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/93928/moving-forward-european-defence_en

  • (2020). Remarques lors de la plénière du Parlement européen. 20 octobre.
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Conseil de l'Union européenne. (2021a). Infographie – Cadre financier pluriannuel 2021-2027 et Next Generation EU. Disponible en https://www.consilium.europa.eu/es/infographics/mff2021-2027-ngeu-final/

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Décision (PESC) 2017/2315 du Conseil du 11 décembre 2017 instituant une coopération structurée permanente et établissant la liste des États membres participants.

Décision (PESC) 2018/909 du Conseil du 25 juin 2018 établissant un ensemble de règles communes de gouvernance pour les projets de coopération structurée permanente (PEC), JO L 161/37 du 26 juin.

Décision (PESC) 2020/1639 du Conseil du 5 novembre établissant les conditions générales dans lesquelles les États tiers peuvent être exceptionnellement invités à participer à des projets individuels de coopération structurée permanente.

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Fiott, D. (2020). Un territoire inexploré ? Vers une analyse commune des menaces et une boussole stratégique pour la sécurité et la défense de l’UE. Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, Mémoire, 16 (juillet).

Déclaration commune du président du Conseil européen, du président de la Commission européenne et du secrétaire général de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, 8 juillet 2016.

Koenig, N. (2020). La boussole stratégique de l'UE en matière de sécurité et de défense : un document de plus ? Ecole Hertie Centre Jacques Delors. 

Mölling, C. et Schütz, T. (2020). La boussole stratégique de l'UE et ses quatre paniers. Recommandations pour en tirer le meilleur parti. Conseil allemand des relations extérieures, rapport de la DGAP, 13 (novembre).

Règlement (UE) 2021/697 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021, JO L 170/142 du 12 mai 2021.

Scazzieri, L. (2020). La boussole stratégique de l’UE peut-elle guider la défense européenne ? Centre pour la réforme européenne, 134 (octobre/novembre). Disponible en https://www.cer.eu/publications/archive/bulletin-article/2020/can-eus-strategic-compass-steer-european-defence

Service européen pour l’action extérieure (2021). Coopération structurée permanente (PESCO) – fiche d'information. Disponible en https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/34226/permanent-structured-cooperation-pesco-factsheet_en  

Zandée, D. (2016). Stratégie globale de l'UE, de la conception à la mise en œuvre. Clingendael, Institut néerlandais des relations internationales,Analyse, 3.

notes

Pour approfondir le sujet, ver Zandée, Dick. 2016. « Stratégie globale de l'UE, de la conception à la mise en œuvre », Clingendael, Institut néerlandais des relations internationales,Analyse, 3, p. 27 – 29.

Déclaration commune du président du Conseil européen, du président de la Commission européenne et du secrétaire général de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, 8 juillet 2016. Cette déclaration doit être comprise dans la continuité de la déclaration adoptée le 10 juillet 2018.

Pour une plus grande profondeur, ver Cózar-Murillo, B. (2021). Concernant l'autonomie stratégique, Ejércitos, 24. Disponible en : https://www.revistaejercitos.com/2021/05/09/a-proposito-de-la-autonomia-estrategica/

Article 9 « Révision » de la décision (PESC) 2018/909 du Conseil du 25 juin 2018 établissant un ensemble de règles communes de gouvernance pour les projets de coopération structurée permanente (PEC), JOUE L 161/37 du 26 juin :

Cette décision sera révisée au plus tard le 31 décembre 2020.

La présente décision est adaptée, si nécessaire, pour tenir compte des conditions générales de participation d'États tiers à des projets individuels, qui doivent être décidées par le Conseil conformément à l'article 4, paragraphe 2, point g), et à l'article 9, paragraphe 1, de la décision (PESC) 2017/2315.

Propre traduction.

A propos, ver En ligneCsernatoni, R. (2020). Enjeux : vers un hiver européen de la défense ? Carnegie Europe. Disponible en https://carnegieeurope.eu/2020/06/11/eu-security-and-defense-challenges-toward-european-defense-winter-pub-82032

Propre traduction.

Voir Fiott, D. et coll. (2021). Boussole stratégique. De nouvelles orientations pour la sécurité et la défense de l’UE ? Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, Papier Chaillot, 171. Disponible en https://www.iss.europa.eu/content/strategic-compass#:~:text=The%20Strategic%20Compass%2C%20to%20be,resilience%2C%20capability%20development%20and%20partnerships.

Voir « la grammaire des menaces » par Fiott, D. (2020). Un territoire inexploré ? Vers une analyse commune des menaces et une boussole stratégique pour la sécurité et la défense de l’UE. Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, Mémoire, 16 (juillet), P 7.

A ce stade, il convient de lire la Déclaration des membres du Conseil européen, SN 2/21, du 26 février 2021. Disponible sur https://www.consilium.europa.eu/media/48649/2526-02-21-euco-statement-es.pdf

Auteur

  • Beatriz Cozar Murillo

    Doctorant en sciences politiques et juridiques de l'Université de Gand (Belgique) et Pablo de Olavide (Espagne). Master en études européennes de l'Université de Salamanque (Espagne). Spécialisé dans la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC) de l'Union Européenne et, plus particulièrement, en Coopération Structurée Permanente (PESCO).

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