Una nueva Gran Estrategia de Seguridad europea

Cuando una premisa básica de la estrategia propia deja de ser válida, se redacta una nueva. Ese es el caso de Europa hoy en día: dábamos por sentado que Estados Unidos siempre sería nuestro aliado y nunca actuaría como un rival contra nosotros. Luego llegó la segunda administración Trump. La presidenta de la Comisión, Úrsula von der Leyen, tiene toda la razón, por tanto, en que necesitamos una nueva Estrategia de Seguridad Europea (ESS, por sus siglas en inglés). Sin embargo, no solo para hacer frente a Trump. ¿Tenemos realmente una estrategia eficaz ante la amenaza rusa, ante el desafío chino y para Oriente Medio?

Índice

• ¿Qué es?
• ¿De quién es la estrategia?
• ¿Por qué la necesitamos?
• ¿Por dónde empezar?
• ¿Qué debería cubrir? (1) Defender Europa
  • Soberanía y amenazas híbridas
  • Geoeconomía
  • Disuasión y defensa
  • Ampliación
• ¿Qué debería cubrir? (2) Estabilizar el vecindario
  • Esfera de Cooperación
• ¿Qué debería cubrir? (3) Mantener al mundo unido
  • Orden mundial
  • China
• ¿Cómo asegurar su implementación?
• Conclusión: En nuestros propios términos

¿Qué es?

Se trata de una Gran Estrategia: una nueva ESS que reemplazará a la Estrategia Global de 2016, que a su vez sustituyó a la ESS original de 2003. Volver al título original aporta claridad: es el equivalente de la UE a las Estrategias de Seguridad Nacional (NSS) de los distintos Estados miembros. Tras su adopción, deberán actualizarse las estrategias subordinadas, en particular la Brújula Estratégica.

Esta será también, o sin duda se interpretará como tal, nuestra reacción a la NSS de Trump de diciembre de 2025, al igual que la ESS de 2003 siguió a la NSS de Bush Jr. de 2002 (que anunció la doctrina de la guerra preventiva). Lo relevante, en cualquier caso, es que no debemos ser reactivos, sino establecer nuestra propia agenda. No obstante, podríamos aprender del estilo: no es el momento de una comunicación plagada de jerga, sino de una estrategia breve y concisa. Debe ser convincente.

¿De quién es la estrategia?

La Gran Estrategia va mucho más allá de la política exterior – concierne a todos los instrumentos de poder. Por lo tanto, una NSS es promulgada por el Jefe de Estado o de Gobierno, no por el Ministro de Asuntos Exteriores. Aunque la primera ESS y la Estrategia Global fueron lideradas por el Alto Representante, es lógico que ahora la Presidenta de la Comisión tome la iniciativa de lo que será una Comunicación Conjunta. La Comisión también tiene más poder institucional para implementar la estrategia. Esto significa que toda la Comisión debe hacer suya la estrategia. Y, por supuesto, los Estados miembros son clave: deben ver que la nueva ESS proporciona una dirección general para sus estrategias y políticas nacionales.

La Gran Estrategia también va más allá de la capacidad operativa de la UE. Solo la UE puede estar en el centro de cualquier Gran Estrategia Europea. Pero la Unión no dispone de los instrumentos de disuasión y defensa colectivas; solo puede actuar sobre la garantía de defensa colectiva del art. 42.7 del TUE a través de la estructura de mando y los planes de defensa de la OTAN. También en Ucrania, los europeos actúan a través de la UE, así como de la OTAN, el Grupo de Contacto y la Coalición de Voluntarios. Para ser eficaz, la ESS debería guiar todo este esfuerzo europeo, incluidos los futuros grupos centrales.

Una estrategia verdaderamente europea, en contraposición a una de la UE, debería involucrar al menos al Reino Unido, que es fundamental. Ciertamente es posible mantener un diálogo con Gran Bretaña y otros aliados europeos no pertenecientes a la UE durante el proceso de redacción, al igual que se consultó a los socios cuando se redactaron las estrategias anteriores. Pero, ¿podría el Reino Unido también alinearse formalmente con la eventual ESS?

¿Por qué la necesitamos?

La Gran Estrategia comienza con la pregunta: ¿Quién soy? ¿Qué papel juego en el escenario mundial? Durante décadas, nuestra respuesta fue: somos los aliados más leales de EE. UU. De hecho, teníamos una relación verdaderamente especial. Éramos aliados y, también, competidores políticos y económicos, pero a diferencia de otros estados, acordamos que nunca seríamos rivales – nunca competiríamos a través de vías ilegales e ilegítimas.

Pero Trump hace exactamente eso: reclamar nuestro territorio, utilizar aranceles ilegales e interferir en nuestra política interna para promover a la extrema derecha (es decir, a racistas y fascistas). La NSS de Trump lo dice negro sobre blanco: las políticas de la UE están borrando la civilización europea, por lo tanto, esta administración estadounidense cultivará la resistencia contra ella. Esa es una amenaza híbrida tanto como cualquier subversión rusa o china de nuestra soberanía. EE. UU. ahora es un país normal: un aliado, un competidor y un rival, dependiendo del tema en cuestión. Incluso si el sucesor de Trump es alguien muy proeuropeo, el siguiente presidente después de ese puede volver a ser del tipo MAGA. Este es un cambio estructural, por tanto: de ahora en adelante, el hecho de que EE. UU. sea un aliado firme depende de quién gane las elecciones, lo que nunca antes había ocurrido.

La política mundial es aún más verdaderamente multipolar ahora. La NSS de Trump prevé un mundo en el que tres grandes potencias (EE. UU., Rusia y China) tienen cada una su esfera de influencia. Corremos el riesgo de quedar aislados: si Trump concluye acuerdos con Putin y Xi, no lo seguiremos ni normalizaremos las relaciones con Rusia, mientras que las relaciones UE-China están estancadas.

¿Por dónde empezar?

La ESS debe redefinir nuestro papel: no somos simplemente los aliados de alguien; tampoco somos una potencia media. La UE debe ser independiente. Eso solo es posible si la propia UE actúa como una gran potencia; de lo contrario, será objeto de las estrategias de las otras potencias.

El punto de partida de la nueva ESS debe ser, por tanto, que en este mundo multipolar nos vemos a nosotros mismos como uno de los polos, como una gran potencia que busca activamente dar forma al mundo.

Nuestra ESS debe ser un manifiesto que proyecte una visión alternativa para el futuro orden mundial, que pueda servir como punto de encuentro para todos aquellos que rechazan la lógica de las esferas de influencia. Tenemos muchos socios potenciales (los países no están esperando a ser asignados a una u otra esfera de influencia) pero debemos hacernos atractivos para ellos.

Eso empieza por defendernos a nosotros mismos, como hicimos con Groenlandia. El objetivo no es, obviamente, volvernos contra EE. UU. La alianza transatlántica y la profunda interdependencia económica nos interesan sobremanera. Pero cuanto más le concedamos a Trump, menos servirá la relación a nuestros intereses; si nos rendimos, Trump simplemente se apoderará de más y más. Debemos trazar líneas rojas, por tanto, al igual que debemos hacerlo hacia Rusia y China, y hacerlas cumplir de manera educada pero firme, para asegurar que las relaciones con EE. UU. sigan siendo equilibradas y viables.

La postura general, por tanto, debería ser: la UE es una gran potencia independiente que defenderá sus intereses vitales, por la fuerza si es necesario, pero a través de soluciones en las que todos ganen siempre que sea posible. Cooperaremos cuando podamos, pero nos opondremos y tomaremos represalias cuando debamos. Esos intereses vitales se definieron por primera vez en la Estrategia Global: (1) la seguridad de nuestros ciudadanos y nuestro territorio; (2) nuestra prosperidad, que debe ser compartida; (3) nuestra democracia; y (4) un orden global multilateral basado en normas.

El objetivo de la estrategia no es decir algo sobre todo, sino establecer prioridades. El «todo» se puede cubrir posteriormente en subestrategias. La ESS debería centrarse en lo que es más importante para salvaguardar nuestros intereses vitales frente a las amenazas externas, y destacar los vínculos con las estrategias internas clave. Las prioridades establecidas por la Estrategia Global siguen siendo en su mayoría válidas, de hecho, pero el contexto en el que las perseguimos es fundamentalmente diferente.

¿Qué debería cubrir? (1) Defender Europa

Soberanía y amenazas híbridas

La amenaza más peligrosa y urgente contra nuestra forma de vida es la amenaza interna de nuestras propias fuerzas antidemocráticas. Solo por su existencia, las potencias exteriores pueden instrumentalizarlas para subvertir nuestra soberanía. Pero la ESS debe dejar claro que cualquier interferencia exterior no deseada, en cualquier sector (política, economía, infraestructura, etc.), sin importar de quién provenga, tendrá consecuencias en nuestras relaciones con el perpetrador.

Geoeconomía

Junto a las acciones híbridas, las grandes potencias despliegan cada vez más instrumentos económicos con fines estratégicos, incluyendo política industrial, controles de exportación e inversiones en infraestructura crítica. Por lo tanto, las medidas económicas pueden tener implicaciones de seguridad a largo plazo. La ESS no solo debe reafirmar la Estrategia Europea de Seguridad Económica que la Comisión ya ha propuesto, sino que debe articular nuestra propia visión sobre cómo utilizaremos nuestra influencia económica, en áreas donde otros dependen de nosotros, para perseguir nuestros objetivos estratégicos. Al mismo tiempo, no deberíamos titulizar la política económica en su totalidad. La implementación del Informe Draghi y otras medidas para aumentar la competitividad de las empresas europeas, aunque obviamente vinculadas, quedan fuera del alcance de la ESS.

Disuasión y defensa

Necesitamos una alianza, en primer lugar entre nosotros, porque ningún país europeo puede defenderse por sí solo. La alianza con EE. UU., a través de la OTAN, proporciona una segunda capa de disuasión y defensa. Sin embargo, hemos permitido que la alianza transatlántica se desequilibre, al desinvertir en defensa desde el final de la Guerra Fría. Eso ha llevado a una dependencia excesiva de EE. UU. que nos hace vulnerables a la presión estadounidense en otras áreas políticas. Además, la administración Trump ha dejado muy claro que, bajo el paraguas nuclear de EE. UU., los europeos deben hacerse cargo de su propia disuasión y defensa convencionales.

La ESS debe respaldar explícitamente la ambición de construir un pilar europeo militarmente autónomo dentro de la OTAN. El estado final deseado es que todas las fuerzas europeas conjuntas (incluyendo a Turquía y Canadá) constituyan un paquete de fuerzas que sea tan completo como el de EE. UU., con facilitadores estratégicos europeos, para que en última instancia podamos emprender cualquier operación que deseemos sin tener que depender de las capacidades estadounidenses. El papel de la UE es facilitar esta ambición a través de sus políticas industriales de defensa.

Este paquete de fuerzas europeo debe incluir un grupo de fuerzas expedicionarias, incluidas fuerzas aéreas y navales, orientadas a estabilizar nuestros flancos sur y sureste y asegurar nuestras líneas de comunicación. La OTAN ha pasado a centrarse de manera demasiado exclusiva en la defensa colectiva y en el este, mientras que los propios esfuerzos de la UE se han convertido en un ejercicio sobre el papel (el Proceso del Objetivo Global) o son demasiado pequeños para ser significativos (la Capacidad de Despliegue Rápido). Europa no es una potencia continental, sino una potencia marítima, y debemos construir y utilizar nuestras fuerzas armadas en consecuencia.

Ampliación

La ESS debe afirmar de manera inequívoca que Ucrania es parte de la Europa que estamos defendiendo. Es candidata a la adhesión a la UE y, como cualquier otro país candidato, nunca permitiremos que una potencia hostil impida su entrada, ni siquiera mediante la guerra. En consecuencia, la ESS debe respaldar la garantía de seguridad que la Coalición de Voluntarios debe dar a Ucrania si se encuentra y cuando se encuentre un acuerdo para poner fin a la guerra. Y, por supuesto, para llegar a un acuerdo, debemos finalmente codecidir con Ucrania una posición y estrategia de negociación claras frente a Rusia.

¿Qué debería cubrir? (2) Estabilizar el vecindario

Esfera de Cooperación

El Atlántico Norte, el Ártico, el continente europeo, el Cáucaso, el Golfo, Oriente Medio, el Norte de África, el Cuerno de África y el Sahel – estas son las regiones que deben mantenerse estables para que la UE siga siendo estable. Nuestra posición geopolítica es, cuanto menos, desafiante. Evidentemente, nuestra forma no es imponer la estabilidad mediante la aplicación de una esfera de influencia, pero podríamos aspirar a una Esfera de Cooperación y utilizar la ESS para emitir una invitación a nuestros vecinos para profundizar o establecer asociaciones bilaterales en seguridad y defensa con ese fin. La rivalidad entre grandes potencias se está desarrollando en nuestra vecindad: los estados que acepten una oferta de cooperación de la UE recibirán contraofertas de otros, o incluso podrían enfrentarse a represalias de una potencia hostil. En tales casos, debemos prestar asistencia; si no estamos dispuestos a hacerlo, no deberíamos hacer la oferta en primer lugar. En lugar de estar siempre mirando por encima del hombro en busca de una garantía de seguridad de EE. UU., deberíamos considerar qué garantías podemos ofrecer y a qué vecinos.

Hay una lección de la guerra ilegal y estratégicamente mal juzgada de EE. UU. e Israel contra Irán que sí destaca: tienen influencia porque tienen la capacidad y la voluntad de pasar de la diplomacia al uso de la fuerza, algo que nosotros no tenemos. De ahí la necesidad, mencionada anteriormente, de una seria capacidad de proyección de poder europeo. Pero otra lección es probablemente aún más fundamental: en contra de la imagen que tenemos de nosotros mismos, nuestro poder diplomático también se ha vuelto muy limitado. En la Estrategia Global de 2016 nos comprometimos de hecho a profundizar el diálogo con Irán y los estados del Golfo sobre conflictos regionales. ¿Lo intentamos alguna vez en serio? ¿Tendríamos alguna posibilidad de éxito si tomáramos una iniciativa diplomática de alto nivel ahora?

La asociación en seguridad y defensa debe, por tanto, ir acompañada de cooperación en política exterior, y debe vincularse a nuestras asociaciones estructurales más amplias, que incluyen notablemente una fuerte dimensión geoeconómica. Las relaciones ya estrechas con vecinos como Azerbaiyán, Egipto y Jordania podrían mejorarse en este sentido. Turquía, como aliado de la OTAN y al estar en una unión aduanera con la UE, es obviamente fundamental para esta proyectada Esfera de Cooperación, pero en general las relaciones UE-Turquía tendrían que sentarse sobre nuevas bases.

¿Qué debería cubrir? (3) Mantener al mundo unido

Orden mundial

La ESS debe rechazar explícitamente la lógica de las esferas de influencia. En lugar de estabilidad, esa es una receta para una rivalidad geopolítica intensa e interminable, ya que las grandes potencias seguramente buscarán engrandecer sus esferas mientras que los estados más pequeños enfrentan a una potencia contra la otra. También debemos rechazar la lógica de un «concierto de potencias»: las potencias acabarán inevitablemente ignorando los intereses de los estados más pequeños.

Nuestro objetivo, en cambio, debe ser mantener el mundo unido: preservar un orden multilateral basado en reglas que sea lo más universal posible (en términos de áreas políticas cubiertas y estados participantes), para que todos los estados sean libres de interactuar con todos los demás estados, según sus propias preferencias. Eso es vital para nosotros, como economía de exportación que tiene que importar la mayor parte de sus recursos naturales. A tal fin, debemos demostrar poder de convocatoria: reunir a quienes comparten nuestro interés en un orden universal, multilateral y basado en reglas, y presentar proyectos concretos para mejorar la gobernanza global, especialmente en el ámbito económico y financiero.

El Global Gateway

La ESS debería finalmente proporcionar un fundamento estratégico para el Global Gateway: este es el instrumento que debería frustrar la creación de esferas de influencia. Al poner una oferta ambiciosa sobre la mesa, la UE puede convencer a otros estados no de que expulsen a otras potencias, sino de que también trabajen con nosotros, para que estos estados no dependan exclusivamente de una sola de las potencias.

China

La UE utilizó por primera vez la trinidad de socio-competidor-rival para describir a China, y esa es de hecho la manera de tratar con ella (y con todos los demás estados: todo el mundo es las tres cosas hacia los demás, en diversos grados). Esas son tácticas. Pero, ¿qué pretendemos lograr frente a China? Falta una verdadera estrategia. A menudo sabemos lo que no queremos; coches colocados en nuestro mercado por debajo del precio de mercado, por ejemplo. Pero, ¿qué es lo que sí queremos? La ESS debería establecer claramente nuestro propósito estratégico, en particular en la esfera geoeconómica, pero también en el orden mundial. Mientras evaluemos que es posible llegar a un acuerdo con China dentro de un orden basado en reglas, ese debería seguir siendo el objetivo.

¿Cómo asegurar su implementación?

Nos llevó diez años, desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, adoptar una primera Gran Estrategia de la UE, y luego pasaron trece años completos antes de que la actualizáramos. Ahora han transcurrido otros diez años sin una revisión estratégica. Necesitamos un proceso sistemático y deberíamos decidir ahora que, de ahora en adelante, cada Presidente de la Comisión encargará una nueva ESS para cada mandato. También necesitamos institucionalizar el pensamiento estratégico. La Comisión tiene su grupo de expertos interno, IDEA, y el SEAE tiene una unidad de planificación. Nos falta una verdadera unidad de estrategia, con departamentos para cada prioridad establecida en la ESS, que desde una perspectiva de seguridad europea sirva a la toma de decisiones de la UE en su conjunto. Al igual que en EE. UU. el Consejo de Seguridad Nacional sirve al Presidente (eso si él quiere hacer uso de él).

Nuestro principal desafío, sin embargo, sigue siendo nuestra toma de decisiones dispersa. Apenas podemos llevar a cabo una guerra por poderes en Ucrania, tomando decisiones a través de la UE, la OTAN, el Grupo de Contacto y la Coalición de Voluntarios. Uno nunca podría librar una guerra directa con otra potencia de esta manera. Si alguna vez nos encontráramos en guerra con Rusia, habría que improvisar nuevas estructuras inmediatamente: un «gabinete de guerra» que tome el control. Como mínimo, deberíamos empezar a simular este tipo de escenarios ahora.

Conclusión: En nuestros propios términos

En el momento en que Trump volvió a entrar en la Casa Blanca, nos obligó a entrar en un modo reactivo, y ahí seguimos estancados. No podemos seguir así, despertándonos cada mañana para ver en qué nueva locura se ha embarcado Trump mientras dormíamos. ¿Qué haremos cuando Trump concluya que su Junta de Paz funciona tan bien (ya que él la preside) que ya no necesita al Consejo de Seguridad y retire al embajador de EE. UU.? Una política de silla vacía, como los soviéticos en la década de 1950. ¿Y si Trump pone fin a todo el apoyo a Ucrania? ¿O si ordena a todo el personal estadounidense que abandone sus puestos en la OTAN? Escenarios improbables pero ya no imposibles.

Pero en lugar de recuperar la iniciativa en nuestros propios términos, muchos líderes aparentemente están adoptando el marco de referencia de Trump. «Europa ya no puede ser custodio del orden del viejo mundo, de un mundo que se ha ido y no volverá», dijo von der Leyen en su discurso en la Conferencia de Embajadores de la UE de 2026. Al declarar prematuramente el fin del orden universal existente basado en la Carta de la ONU, solo estamos ayudando a Trump y a Putin. En su lugar, deberíamos estar construyendo activamente la alianza que defienda el orden. Esa no es una coalición de potencias medias, como abogó el Primer Ministro canadiense Mark Carney en Davos. Si nos consideramos simplemente una potencia media, ya hemos perdido. La UE es una gran potencia, un polo del mundo multipolar que atrae a las potencias medias a su causa al promover un plan de acción para mantener un orden basado en normas que sirva a todos sus intereses.

«Nous avons peur», dijo la famosa frase del estadista belga Paul-Henri Spaak a la Asamblea General de la ONU en 1948, en referencia a la Unión Soviética. La cuestión no es que hoy temamos más bien a EE. UU., como algunos insinúan. Más bien es como si «nous avons peur de nous-mêmes». Tenemos miedo de nuestra propia audacia cuando imaginamos un papel de liderazgo para nosotros mismos, y por eso dudamos y contemporizamos. Si esa sigue siendo nuestra mentalidad, entonces no debemos molestarnos en redactar una nueva ESS. Una nueva estrategia solo tiene sentido si expresa una voluntad colectiva de actuar. Habiendo pedido una nueva ESS, von der Leyen debe forjar ahora esa coalición de voluntades.

Nota del editor

El presente artículo fue publicado originalmente en la web de Egmont – Royal Institute for International Relations de Bélgica.