La cláusula de asistencia mutua del artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea (TUE) ha vivido históricamente a la sombra del artículo 5 de la OTAN. Concebida en un marco de integración económica, Europa ha delegado su seguridad en la Alianza Atlántica y en el paraguas protector de Estados Unidos. Sin embargo, el actual panorama geopolítico obliga a un replanteamiento urgente. La creciente imprevisibilidad de la política exterior estadounidense, sumada a la aparición de amenazas híbridas, exige que Europa despierte de su letargo. Este texto propone un análisis comparado exhaustivo entre ambos preceptos, abordando sus diferencias legales y procedimentales. Asimismo, expone escenarios hipotéticos que ponen a prueba la solidez comunitaria, destacando las implicaciones que tendría una adhesión de Ucrania a la Unión Europea previa a su ingreso en la OTAN. En definitiva, la operatividad del artículo 42.7 del TUE debe dejar de ser poco más que debate académico para convertirse en una cuestión vital. La Unión Europea debe garantizar su propia autonomía estratégica y sentar las bases de una auténtica defensa colectiva capaz de asegurar su supervivencia.
Índice
- Introducción
- Breve apunte histórico: el origen de los artículos 42.7 TUE y 5 TAN
- Análisis comparativo: el artículo 42.7 del TUE frente al Artículo 5 del TAN
- Marco legal
- Naturaleza del ataque
- Medios a su alcance y uso de la fuerza. Tipo de respuesta y concreción de la ayuda
- Diferencias procedimentales
- Cláusula de compromiso: la neutralidad europea
- La invocación de los Arts. 5 TAN y 42.7 TUE: breve referencia a su aplicación práctica
- Futuros escenarios
- País miembro de la Unión Europea y de la OTAN vs. país tercero (no miembro de la Unión Europea ni de la OTAN)
- País miembro de la Unión Europea y de la OTAN vs. país miembro de la OTAN, pero no de la Unión Europea
- País miembro de la Unión Europea, pero no de la OTAN vs. país miembro de la OTAN, pero no de la Unión Europea
- Invocación simultánea de los artículos 42.7 del TUE y 5 del TAN
- Breve referencia al caso ucraniano
- Reflexiones finales
- Bibliografía
- Notas
Introducción
Sea por desconocimiento, sea por conveniencia, la cláusula de defensa colectiva del artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea pasa, a menudo, desapercibida. Sin embargo, en época reciente, parece haber adquirido una relevancia tan inusitada como coherente con la función que está llamada a desempeñar.
Ciertamente, la imprevisibilidad de la política estadounidense o, si se prefiere, la indefinición del futuro de la OTAN, parecen haber evocado al fin su recuerdo. Quizá fuera Groenlandia, tal vez haya sido Chipre. O puede que Europa, cansada de disfrazar su servilismo de triunfo diplomático, haya decidido rescatar esta cláusula de su ostracismo. En estos tiempos de disrupción, la Comisión Europea parece decidida a examinar la operacionalización del artículo 42.7 del TUE.
Sobre este precepto, otrora vilipendiado, podría descansar nada menos que la continuidad de la Unión, máxime si se considera que toda ampliación ulterior pasa por su aceptación. Ahora bien, so pretexto de exigir la conformidad con los principios y políticas que conforman el acervo comunitario, los Estados miembros tienden a ignorar el compromiso que ellos también asumen. En el teórico caso de que Ucrania accediera a la Unión Europea con carácter previo a su ingreso en la OTAN, ¿se es consciente de las implicaciones de esta cláusula?
Breve apunte histórico: el origen de los artículos 42.7 TUE y 5 TAN
El 4 de abril de 1949, doce países firmaban el Tratado de Washington, sentando las bases para la creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Nacía así, en un contexto marcado por la Guerra Fría, la Alianza Atlántica, con vocación de contrarrestar el expansionismo de la Unión Soviética[1], proveyendo a la defensa del bloque Occidental.
De esta forma, Estados Unidos y Canadá, junto a diez países del continente europeo, aún conmocionados por la debacle de la Segunda Guerra Mundial, forjaban una alianza defensiva orientada a la disuasión militar, que habría de servir para garantizar su seguridad conjunta, y que encontraba su máxima expresión en la cláusula de defensa colectiva del artículo 5.
Ahora bien, cabe destacar que los aliados europeos ya habían sondeado en anteriores ocasiones la posibilidad de desarrollar una defensa común. Es más, aunque en la actualidad el debate acerca de una Unión Europea que trascienda su papel de asociación política y económica se presente como revolucionario, lo cierto es que hubo un tiempo en el que el proceso de integración europea intentó abarcar los ámbitos de la seguridad y la defensa.
Pese a que un estudio pormenorizado de la evolución de la defensa europea desborda el campo del presente análisis, resulta preciso hacer una breve referencia a los hitos históricos que han contribuido a dar forma a las cláusulas de defensa colectiva, en su redacción actual.
En primer lugar, el 17 de marzo de 1948, Francia, Reino Unido, Bélgica, Holanda y Luxemburgo firmaron en Bruselas el Tratado de colaboración en materia económica, social y cultural, y de legítima defensa colectiva[2], del que surgió la Organización de Defensa de la Unión Occidental, y que contemplaba en su artículo V una cláusula por virtud de la cual, en caso de que alguno de los países firmantes “fuere objeto de una agresión armada en Europa”, los demás habrían de prestarle “ayuda y asistencia por todos los medios a su alcance, tanto militares como de otra índole”.
En agosto de 1950, en el marco de la guerra de Corea, Winston Churchill[3] proponía en el seno de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa en Estrasburgo la creación de un ejército europeo, abordando la espinosa cuestión del rearme alemán. Esta ardua tarea culminaría en un proyecto que contemplaba la creación de una Comunidad Europea de Defensa. No obstante, interesa poner de manifiesto que, paralelamente, por acuerdo de 20 de diciembre de 1950, se decidía por el Consejo de la Unión Occidental la transferencia a la OTAN de las competencias en materia militar, con el fin de evitar duplicidades[4].
El tratado constitutivo de una Comunidad Europea de Defensa, también conocido como Plan Pleven, en alusión al primer ministro francés, llegó a ser firmado en 1952 por los seis países integrantes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)[5]; mas el proyecto fracasaría, en buena medida, debido a la negativa de la Asamblea Nacional francesa a ratificarlo en 1954.
Ese mismo año se modificó el Tratado de Bruselas para permitir el acceso de Italia y de la República Federal de Alemania, con lo que la Organización se transformó en la Unión Europea Occidental (UEO). Sin embargo, la UEO se sumió en un letargo que perduraría hasta la década de los ochenta, en la que iniciativas como el Acta Única Europea de 1986 trataron de revitalizarla. Empero, a pesar del denodado impulso que experimentó durante aquellos años, la Unión Europea Occidental nunca se consideró una alternativa a la OTAN[6], y fue formalmente disuelta en 2011[7].
Por lo demás, en el año 2007 la firma del Tratado de Lisboa puso fin a las turbulencias que venían sacudiendo a Europa desde 2005, con motivo del fracaso del Proyecto de Tratado por el que se instituía una Constitución para Europa, rechazado por Francia y Países Bajos en sendos referéndums. No fueron pocos los autores[8] que catalogaron dicho periodo como una de las “mayores crisis de identidad” en la Historia de la Unión Europea.
Por lo que aquí interesa, en el referido Tratado de Lisboa, que entró en vigor en 2009, se incluyó un precepto similar, aunque deliberadamente distinto, al artículo 5 del Tratado de la OTAN. Cabe señalar que, aunque es posible referirse a ambas como cláusulas de defensa colectiva, es frecuente designar a la cláusula europea como de asistencia mutua, para subrayar sus diferencias.
Precisamente, fueron Reino Unido y Dinamarca quienes procuraron introducir enmiendas a la redacción original europea[9], con el fin de rebajar el nivel de compromiso en aras de garantizar la compatibilidad entre ambos instrumentos. No es menos cierto que su afán también obedecía al propósito, no tan velado, de evidenciar su predilección por la OTAN, en lo que a la defensa de Europa concernía.
Sentado lo anterior, es claro que, por su historia, vocación y medios, la OTAN se erige como la organización militar por excelencia, si bien no por ello dejará de proyectarse, siquiera incidentalmente, en los ámbitos político y económico. Del mismo modo, la Unión Europea se ve abocada a reclamar un mayor protagonismo en materia de Seguridad y Defensa.
Esta eventual convergencia suscita innumerables deliberaciones, pese a que en el momento presente resulta innegable la predilección por la cláusula de defensa colectiva del artículo 5 del Tratado de la OTAN (TAN) frente a un denostado artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea (TUE), cuya existencia se obvia, a menudo intencionadamente. Ejemplo de ello lo constituye el hecho de que, tan solo tres meses después del comienzo de la guerra de Ucrania, Finlandia y Suecia, miembros de la Unión Europea desde 1995, presentaron una solicitud de adhesión a la OTAN, en busca de la garantía de seguridad en el flanco Este de la Alianza que únicamente Estados Unidos podía proporcionar.
Ahora bien, ignorar la vigencia y virtualidad de la cláusula europea ha dejado de ser una opción viable. El viraje en la política exterior norteamericana hacia la región Indo-Pacífica, con el consiguiente desplazamiento de las prioridades, se viene haciendo sentir desde hace varios años. Este hecho, unido a la imprevisibilidad de la Administración Trump, a las críticas del presidente por el desigual reparto de la carga económica de la OTAN, y a las tensiones en torno a Groenlandia a ambos lados del Atlántico, hacen presagiar un futuro incierto para la Alianza, en el que el apoyo estadounidense no puede seguir dándose por sentado.
Y, no menos importante, si Ucrania ingresa en la Unión Europea, mas no en la OTAN, y llegado el momento, se decide a invocar el artículo 42.7 del TUE, no acudir en defensa de un Estado miembro supondría tanto como quedar abiertamente expuestos a futuras agresiones armadas.
Análisis comparativo: el artículo 42.7 del TUE frente al Artículo 5 del TAN
Marco legal
En la actualidad, ambas cláusulas presentan la siguiente redacción:
| Artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea |
| Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros. |
| Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta. |
| Artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte |
| Las Partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas, que tenga lugar en Europa o en América del Norte, será considerado como un ataque dirigido contra todas ellas, y en consecuencia, acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, ayudará a la Parte o Partes atacadas, adoptando seguidamente, de forma individual y de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada, para restablecer la seguridad en la zona del Atlántico Norte. Cualquier ataque armado de esta naturaleza y todas las medidas adoptadas en consecuencia serán inmediatamente puestas en conocimiento del Consejo de Seguridad. Estas medidas cesarán cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las disposiciones necesarias para restablecer y mantener la paz y la seguridad internacionales. |
Se procederá, a continuación, a su exégesis:
Naturaleza del ataque
Art. 42.7 TUE
Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio […]
Art. 5 TAN
Las Partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas […]
Como se puede observar, el artículo 42.7 TUE alude a una “agresión armada”, mientras que el artículo 5 TAN se refiere a un “ataque armado”.
Una primera tesis[10] sostiene que el término “agresión” – pese a su indeterminación como concepto jurídico – es más amplio que el de “ataque”, por lo que resultaría más sencillo invocar el artículo 42.7 TUE. Desde esta perspectiva, todo ataque sería una agresión, pero no toda agresión tendría la entidad suficiente como para tildarse de ataque. Así, el bloqueo de un puerto por un buque de guerra sería una agresión, pero no tendría por qué ser un ataque.
También se ha defendido[11] que las diferencias en la terminología obedecen sencillamente a un error de traducción, pues el artículo 51 de la versión francesa de la Carta de Naciones Unidas hace referencia a una “agression armée[12]”, y se habría optado por una traducción literal al adecuar el texto al inglés. Los partidarios[13] de esta teoría consideran los términos “agresión” y “ataque” como equivalentes y, consecuentemente, aplican los mismos requisitos para justificar la invocación de uno y otro artículo.
Sea como fuere, ambos preceptos mencionan el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas, referido al principio de legítima defensa, “individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas”. En opinión mayoritaria[14], esta alusión explícita reafirma el compromiso de los países miembros – ya de la Unión Europea, ya de la OTAN – de recurrir al uso de la fuerza únicamente de acuerdo con las disposiciones de los Tratados Internacionales[15].
Por otra parte, es innegable que la redacción original de ambos textos, partiendo de lo acontecido en la Segunda Guerra Mundial, contemplaba un ataque convencional[16], en el sentido de haber sido cometido por un tercer Estado contra un país miembro de la OTAN o de la Unión Europea[17]. Ahora bien, tras la invocación del artículo 5 del TAN por Estados Unidos tras el 11-S y del artículo 42.7 del TUE por parte de Francia a raíz de los atentados de 2015, es posible mantener que los ataques perpetrados por actores no estatales pueden justificar la aplicación de ambos preceptos [18].
No obstante, aun acogiendo esta interpretación, subsisten numerosas incógnitas en torno a la tipología de los ataques comprendidos en el ámbito de aplicación de ambos artículos.
En primer lugar, se debate acerca de su aplicabilidad en caso de amenazas híbridas, definidas por la OTAN como aquéllas que combinan “medios convencionales y no convencionales, con medidas, abiertas y encubiertas, militares, paramilitares y civiles [empleadas por parte de]actores estatales y no estatales para alcanzar sus objetivos[19].”
En sentido similar, la Unión Europea considera que las amenazas híbridas combinan “actividades militares y no militares, convencionales y no convencionales, que pueden ser utilizadas de forma coordinada por actores estatales y no estatales, para conseguir sus objetivos políticos”, añadiendo que pueden abarcar “desde ciberataques dirigidos contra sistemas de información crítica, pasando por la interrupción de servicios críticos, como el suministro energético o los servicios financieros, hasta el debilitamiento de la confianza pública en las instituciones gubernamentales o el agravamiento de las divisiones sociales[20].”
En lo que respecta a los ciberataques, más allá de las dificultades para su atribución y de la posibilidad de que se trate de operaciones de falsa bandera, la problemática se centra en determinar si se puede considerar el ciberespacio como “territorio” de un Estado, a efectos del artículo 42.7 del TUE. La respuesta no es sencilla, pues el espacio cibernético conlleva una devaluación de los principios de soberanía y territorialidad, dada la superación de las fronteras espaciales y temporales según su configuración clásica[21]. ¿Y si el ciberataque se dirige contra servidores de un Estado que estén ubicados en otros países?
La cuestión es extremadamente compleja, y existe una cierta renuncia a la hora de abordarla con rotundidad, y ello a pesar de que el incidente acaecido en Estonia en el año 2007 obligó a adoptar un lenguaje menos inconcluso[22].
Así, en la Declaración de Gales, aprobada en el Cumbre de la OTAN de 2014, se señaló que la decisión de invocar el artículo 5 con base en un ciberataque debía ser examinada de forma casuística[23], aseveración que se reiteraría en la Cumbre de Bruselas de 2021[24]. En términos similares se pronunciaba, un año después, Jens Stoltenberg, por entonces secretario general de la OTAN, declarando que un ciberataque podría desencadenar una respuesta de la Alianza amparada por el artículo 5[25], extremo que recalcó nuevamente en 2019[26].
Ahora bien, ¿qué entidad debe tener un ciberataque para justificar la aplicación de la cláusula de defensa colectiva? Incluso aunque se acoja el criterio del conocido Manual de Tallin, sobre la Aplicabilidad del Derecho Internacional a la Ciberguerra, no existe consenso a la hora de determinar qué constituye un daño significativo o cómo probar la existencia de un vínculo causal directo cuando el ciberataque haya resultado, no en muertes u otros daños cuantificables, sino en la propagación del pánico y el caos social, desencadenando con ello todo tipo de perjuicios y consecuencias adversas[27].
En este punto interesa subrayar que, aunque la OTAN enfrenta habitualmente críticas por adoptar un lenguaje de compromiso – deliberadamente ambiguo con el fin de no antagonizar a los Aliados más reticentes – también es posible considerar que la negativa a esclarecer el umbral que justifica la aplicación del artículo 5 cumple una finalidad disuasoria[28]. Así, quienes atenten contra la Alianza, lo harán asumiendo el riesgo de que su actuación active dicho precepto, pues de conocer su delimitación exacta, podrían optar por una serie de ataques de menor entidad, sabedores de que no serían susceptibles de ser considerados un ataque contra todos los Aliados.
Incluso hay quien[29] sostiene que, de esta manera, se salvaguardan las capacidades de reacción y disuasión de la Alianza, que podrían verse mermadas, caso de restringirse los supuestos que justifiquen su intervención. Al mismo tiempo, esta indeterminación previene una invocación desbocada del precepto por parte de los países miembros.
Tampoco la aplicación de las cláusulas de defensa colectiva al espacio ultraterrestre está exenta de problemas. En este sentido, en la Cumbre de Bruselas de 2021, los Aliados declararon que “los ataques hacia, desde, o dentro del espacio” podrían motivar la aplicación del artículo 5 del TAN, decisión que dependerá del examen de las circunstancias concurrentes en cada caso[30].
En el ámbito comunitario, el debate se centra en determinar si un incidente espacial puede equipararse a un ataque armado en el territorio de un Estado miembro. Es más, incluso se ha planteado[31] si es preciso, para entenderlo subsumido en el artículo 42.7 del TUE, que el ataque contra un satélite europeo se produzca en el momento exacto en el que esté orbitando sobre el territorio de la Unión.
Lo cierto es que la propia definición de “territorio” resulta problemática. Con base en el artículo 42.7 del TUE, en relación con los artículos 52 del mismo y 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se considera[32] que comprende el espacio terrestre, las aguas interiores y territoriales, y el espacio aéreo suprayacente, si bien no se extiende a la plataforma continental ni la zona económica exclusiva. Este último inciso cobra singular relevancia en el marco de disputas marítimas como las que enfrentan a Grecia y Turquía. A su vez, se discute[33] si resultaría aplicable el artículo 42.7 del TUE, en caso de que un buque que enarbola el pabellón de un Estado miembro fuera atacado en aguas internacionales.
Por su parte, el artículo 6 del Tratado de la OTAN matiza que, para los efectos del artículo 5, tendrá la consideración de ataque armado dirigido contra una o varias de las Partes, el que se produzca “contra el territorio de cualquiera de las Partes en Europa o en América del Norte, contra los departamentos franceses de Argelia, contra el territorio de Turquía o contra las islas bajo la jurisdicción de cualquiera de las Partes en el área del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer”, así como el que se produzca “contra las fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las Partes que se hallen en estos territorios, como en cualquier otra región de Europa en la que estuvieran estacionadas fuerzas de ocupación de alguna de las Partes en la fecha de entrada en vigor del Tratado, o que se encuentren en el Mar Mediterráneo o en el área del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer.[34]”
Así, es notorio que dicho precepto encierra una limitación geográfica, restringiendo la aplicabilidad del artículo 5 del Tratado, por lo que aquí interesa, a los ataques producidos en América del Norte y en la zona continental europea. En consecuencia, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, situadas en la costa norte africana, quedarían fuera del paraguas protector de la OTAN[35], si bien sí estarían amparadas por el artículo 42.7 del TUE, cuyo tenor literal exige que la agresión armada tenga lugar “en el territorio” de un Estado miembro.
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