Análisis del Strategy for Industry-NATO Cooperation y del NATO Innovation Scale-Up Package

La Cumbre de Ankara ha situado a la industria de defensa en el mismo centro de la disuasión aliada. La nueva estrategia de cooperación entre la OTAN y la industria (Strategy for Industry-NATO Cooperation), el paquete de escalado de la innovación (NATO Innovation Scale-Up Package) y la Declaración final de la cumbre reflejan un cambio de fondo: en un entorno marcado por la guerra de Ucrania, la competición entre grandes potencias y la posibilidad de conflictos prolongados de alta intensidad marcados por la guerra de salvas, la superioridad militar ya no dependerá solo del gasto, la tecnología o los planes operativos, sino de la capacidad para producir, reponer, adaptar y escalar sistemas a un ritmo infernal. La OTAN, tradicionalmente prudente a la hora de relacionarse directamente con la industria, asume ahora que necesita enviar señales de demanda más claras, atraer capital privado, integrar empresas no tradicionales y aprovechar capacidades civiles, incluidas las del sector automovilístico. Al mismo tiempo, la Unión Europea avanza con instrumentos como SAFE o EDIP, o los proyectos europeos de defensa de interés común, bajo la agenda Defence Readiness 2030, tratando de articular un pilar europeo dentro de la Alianza con más financiación, coordinación industrial y autonomía tecnológica. De esta forma, aunque la Cumbre de Ankara no resuelve por sí sola los problemas de fragmentación, suministro o adquisición, sí viene a confirmar una idea de todos conocida, pero que todavía no es la realidad que muchos deseamos: ver la Base Tecnológica e Industrial de la Defensa convertida en el verdadero pilar de la defensa colectiva.

Índice

• Introducción
• No hay capacidad militar sin capacidad industrial
• La relación entre la OTAN y la industria: rompiendo un tabú histórico
• El paquete de escalado: demanda, capital y fabricación
• La UE y el pilar europeo dentro de la OTAN
• Guerras de salvas, Ucrania y la industria de defensa como activo estratégico
• Al calor del dinero: todas las industrias quieren entrar en defensa
• Riesgos, límites y condiciones de éxito
• Conclusiones: la industria como centro de gravedad de la disuasión
• Bibliografía

Introducción

La Cumbre de Ankara marca un punto de inflexión en la manera en que la OTAN entiende la defensa colectiva. No porque la Alianza haya abandonado sus conceptos clásicos de disuasión, defensa avanzada, interoperabilidad o vínculo transatlántico, sino porque los tres textos aprobados el 8 de julio de 2026 introducen una idea que hasta hace poco aparecía solo de forma lateral: la superioridad militar futura dependerá de la capacidad para organizar, financiar y escalar la producción industrial a una velocidad hasta ahora desconocida.

La Declaración de Ankara ofrece el marco político. Reafirma el Artículo 5, insiste en una defensa de 360 grados al tiempo que subraya la amenaza rusa, mantiene si es que no incrementa la firmeza en el apoyo a Ucrania y conecta la nueva ambición aliada con los compromisos de gasto adoptados anteriormente en La Haya. Sin embargo, su aportación más relevante no está solo en el lenguaje estratégico, sino en la forma en que vincula gasto, innovación, fabricación, adquisiciones y capacidad de combate. La OTAN, al fin, ya no trata a la industria como un proveedor externo que responde a decisiones políticas previamente cerradas; la trata como parte esencial del ciclo de disuasión.

La Strategy for Industry-NATO Cooperation es el documento en el que se desarrolla ese giro de guion, por otra parte esperado. La OTAN reconoce que necesita una relación más temprana, sistemática y estructurada con la industria, tanto con los grandes contratistas tradicionales como con empresas no tradicionales, pymes, tecnológicas, actores duales y fabricantes civiles que dispongan de un excedente de capacidad que pueda ser aprovechado para escalar la producción militar. Eso sí, el texto no convierte a la Alianza en una autoridad industrial supranacional. Tampoco desplaza la competencia nacional en materia de política industrial hacia la OTAN, pues sigue en manos de los Estados miembros. Lo que sí hace es articular un lenguaje común para coordinar la demanda, orientar las expectativas, acelerar la adopción de tecnologías y reducir la distancia entre el planeamiento militar, la capacidad productiva y la capacidad militar (que es suma de muchos otros conceptos, no sólo de la disponibilidad de material, no lo olvidemos).

El NATO Innovation Scale-Up Package, por su parte, completa esta nueva arquitectura. Su lógica es sencilla: la innovación no basta si no se transforma en adquisición, y la adquisición no basta si no se transforma en producción escalable. Por eso el paquete articula tres grandes instrumentos: señales de demanda, movilización de capital privado y nuevas fórmulas para conectar empresas innovadoras con capacidad manufacturera. La novedad no reside únicamente en que la OTAN hable de innovación, algo que ya venía haciendo a través de instrumentos e iniciativas como DIANA, el NATO Innovation Fund o los retos tecnológicos aliados. La novedad es que ahora intenta cerrar el valle entre prototipo, contrato, producción y despliegue, algo de lo que bien podría aprender la UE a propósito de los EDFs y el temido «valle de la muerte».

Este giro debe leerse en paralelo a las iniciativas de la Unión Europea. SAFE, EDIP, el European Defence Fund, el Defence Readiness Omnibus, el Readiness 2030 Roadmap y la propuesta de proyectos europeos de interés común en defensa apuntan a la misma conclusión: Europa ya no puede limitarse a gastar más, sino que debe producir mejor, más rápido, de forma más coordinada y con mayor densidad industrial. La presencia de Kaja Kallas, Ursula von der Leyen y António Costa en Ankara refuerza una segunda lectura: la UE quiere aparecer no solo como complemento económico de la OTAN, sino como el principal articulador del pilar europeo dentro de la Alianza.

El resultado es un nuevo lenguaje y, con ello, una nueva gramática. Decimos esto porque, aunque durante décadas la OTAN evitó convertir su relación con la industria en un debate político de primer nivel por razones comprensibles (la contratación era nacional, la política industrial era sensible, el riesgo de favorecer a determinadas empresas era alto, y la Alianza debía preservar la igualdad entre aliados y proveedores), ahora las cosas han cambiado sobremanera. Así, aunque esa prudencia no desaparece, todos tienen claro que ha quedado superada por la realidad. Las guerras de Ucrania y de Oriente Medio, la competición entre grandes potencias, la proliferación de drones y misiles, y la posibilidad de guerras de salvas prolongadas (si no endémicas) han demostrado que la capacidad de reponer, adaptar y fabricar puede ser tan decisiva como la posesión inicial de cierto número (limitado) de plataformas avanzadas.

No hay capacidad militar sin capacidad industrial

Los tres documentos publicados tras la Cumbre de Ankara deben leerse como un conjunto y no por separado. La Declaración define el objetivo político; la estrategia OTAN e industria define el método institucional y; el paquete de escalado define los instrumentos operativos. Separados, podrían parecer documentos de naturaleza distinta. Juntos, vertebran y expresan una misma tesis: la OTAN necesita pasar de una lógica de planeamiento por capacidades a otra muy distinta basada en una capacidad de producción industrial sostenida.

La Declaración de Ankara contiene varios elementos que son viejos conocidos, casi mantras en el seno de la organización: unidad aliada, defensa colectiva, apoyo a Ucrania, condena de Rusia, atención a amenazas híbridas, terrorismo, ciberespacio, espacio ultraterrestre y resiliencia. Sin embargo, también recoge también un cambio de énfasis. La inversión en defensa aparece ligada a nuevas adquisiciones, expansión manufacturera, innovación, eliminación de barreras comerciales y adopción de tecnologías críticas. La defensa ya no se reduce sólo a las frías cifras de los presupuestos nacionales, sino que se convierte en un problema de conversión: transformar el gasto en capacidad, la capacidad en disponibilidad, la disponibilidad en disuasión, y por último, la disuasión en ventaja estratégica, que es de lo que se trata en última instancia.

La Strategy for Industry-NATO Cooperation, dicho esto, intenta resolver una contradicción histórica. La OTAN fija estándares (ahí están los famosos STANAG), agrega necesidades (al sumar las de todos sus miembros), coordina objetivos de capacidad (NDPP) y estructura el planeamiento de defensa aliado. Sin embargo, la OTAN no es la que compra la mayor parte de los sistemas (por no decir que apenas adquiere nada). Tampoco dirige la política industrial nacional y, por supuesto, no controla los presupuestos de los Estados miembros aunque influya sobre ellos. En consecuencia, las señales que a lo largo de su historia ha lanzado hacia la industria de defensa han sido a menudo indirectas, fragmentadas o demasiado tardías. El nuevo documento intenta corregir ese desfase sin invadir competencias nacionales. Para ello, se apoya en tres objetivos:

• Mejorar la comunicación y la colaboración entre la OTAN y la industria.
• Conectar innovación, adopción e interoperabilidad.
• Escalar y sostener la producción.

Estos objetivos parecen técnicos, pero en conjunto tienen (o deberían tener) un alcance estratégico. La OTAN reconoce que una empresa no invierte en nuevas líneas de producción solo porque exista una amenaza. Necesita visibilidad de demanda, contratos previsibles, financiación, seguridad regulatoria, estándares claros, acceso a pruebas, certificaciones y un horizonte razonable de retorno; todo lo que todavía no se está consiguiendo, pues el dinero, como bien se lamentan desde la industria, en muchos casos todavía no ha llegado, lo que dificulta asumir nuevas inversiones sin saber de paso si el producto o sistema será finalmente adquirido. Del mismo modo, una pyme tecnológica no se convierte en proveedor militar solo porque tenga un buen producto. Necesita comprender requisitos, proteger su propiedad intelectual, superar las muchas barreras de adquisición, acceder a los usuarios finales y encontrar socios industriales capaces de fabricar a la escala requerida.

El NATO Innovation Scale-Up Package responde a esta misma lógica desde el ángulo de la innovación. Su punto de partida es que las tecnologías emergentes no pueden quedarse en ejercicios, demostradores o pilotos. La Alianza necesita que los sistemas útiles (esto es clave) se incorporen al ciclo de adquisición en plazos más cortos. De ahí la referencia al objetivo de identificar, probar y adoptar productos tecnológicos en un plazo de 24 meses, algo que si pensamos en tiempos de la guerra de Ucrania es mucho, pero que si lo comparamos con programas a décadas vista como los que siguen en marcha en muchos ejércitos, es una nimiedad. En un contexto en el que los ciclos de aprendizaje en Ucrania pueden ser de semanas, un proceso aliado de varios años resulta insuficiente.

La arquitectura resultante descansa sobre cuatro ideas principales:

• La demanda debe expresarse antes, de forma más clara y agregada.
• La innovación debe estar conectada con contratación, no solo con experimentación.
• La producción debe incorporar actores no tradicionales y capacidad civil disponible.
• El capital privado debe participar en el escalado, pero necesita señales públicas creíbles.

Esta última idea es fundamental. Los aliados pueden anunciar incrementos de gasto, pero si esos incrementos se traducen en programas dispersos, requisitos divergentes y contratos pequeños, la industria responderá con cautela. El mensaje de Ankara es que la disuasión futura exigirá contratos plurianuales, compras multinacionales, estándares comunes, producción modular, capacidad de reserva y acceso a financiación. En otras palabras, la OTAN intenta a través de los nuevos documentos dar forma a una economía política de la defensa aliada.

La relación entre la OTAN y la industria: rompiendo un tabú histórico

Una de las dimensiones más importantes de la nueva estrategia es la normalización del diálogo entre la OTAN y la industria. La Alianza no partía de cero, por supuesto. De hecho, ya existían canales como el NATO Industrial Advisory Group, la Conference of National Armaments Directors, la NATO Support and Procurement Agency, DIANA o el NATO Innovation Fund. Sin embargo, esos instrumentos no equivalían para nada a una política aliada integral de cooperación con la industria de defensa, siendo esfuerzos fragmentarios. En muchos casos, el contacto estaba compartimentado, era técnico, se producía en fases tardías o no ofrecía una señal suficientemente clara al conjunto del mercado.

La prudencia histórica de la OTAN tenía varias explicaciones. En primer lugar, la contratación de defensa pertenece esencialmente a los Estados. La OTAN puede definir prioridades, establecer estándares o facilitar adquisiciones multinacionales, pero no puede sustituir a los ministerios nacionales de Defensa. En segundo lugar, la política industrial es uno de los ámbitos más sensibles dentro de la Alianza, porque afecta a empleo, soberanía tecnológica, retornos industriales, exportaciones y equilibrios entre grandes y pequeños aliados. En tercer lugar, un diálogo demasiado estrecho con determinadas empresas podía generar sospechas de favoritismo o distorsión competitiva y, de hecho, esto es algo que ha sucedido. Máxime con organismos tan opacos como NSPA de por medios…

La estrategia de Ankara intenta superar ese bloqueo mediante una fórmula cuidadosamente limitada. La cooperación con la industria se presenta como voluntaria, controlada por las naciones, sujeta a aprobación aliada, basada en igualdad de trato y sin implicar financiación directa automática ni cambios legales inmediatos. Es decir, la OTAN quiere hablar más con la industria, pero sin convertirse en regulador industrial, en el comprador dominante o en una especie de árbitro comercial que dirima las disputas entre estados y empresas.

Esa cautela es comprensible, pese a lo cual el cambio que se ha producido sigue siendo profundo. La estrategia reconoce que la industria debe participar antes en el ciclo de capacidades. No tanto para influir sobre la decisión política (algo que siempre trata de hacer por todos los canales posibles), sino para informar sobre plazos, cuellos de botella, costes, disponibilidad de componentes, escalabilidad, modularidad, certificación, mantenimiento y sostenimiento. Algo que es importante, pues cuando hablamos de defensa, la separación absoluta entre quien define la necesidad y quien conoce la posibilidad técnica suele conducir a requisitos irreales, calendarios imposibles y programas demasiado costosos; algo de lo que hay sobrados ejemplos históricos.

La apuesta por este diálogo temprano, por tanto, tiene especial importancia en tres ámbitos:

• Producción de municiones, misiles, interceptores, drones y sistemas consumibles, donde la demanda agregada y la previsibilidad contractual determinan la inversión.
• Tecnologías digitales, autónomas y duales, donde los ciclos comerciales son más rápidos que los ciclos tradicionales de adquisición militar.
• Sostenimiento y disponibilidad, donde la industria no solo fabrica sistemas, sino que mantiene flotas, actualiza software, garantiza repuestos y reconstituye fuerzas.

La estrategia también introduce una dimensión de simplificación. El llamado Front Door busca ofrecer a la industria un punto de entrada más claro al ecosistema OTAN, algo que ahora mismo y, para muchos, es un camino de espinas. Su función no es menor. Para muchas empresas, especialmente pymes, startups o proveedores civiles, la OTAN y el mercado de defensa aliado resultan opacos. No siempre es evidente quién decide, quién compra, qué estándar se aplica, cómo se accede a pruebas, qué necesidades existen o qué eventos son relevantes. En este sentido, una puerta de entrada única no resolverá por sí sola los problemas de adquisición, pero puede reducir costes de información y acelerar el contacto entre demanda y oferta.

Esto, además, nos devuelve al escenario ucraniano, del que hemos hablado recientemente a propósito de la gamificación. La guerra en Ucrania ha demostrado que la innovación eficaz surge a menudo de la interacción directa entre usuarios, ingenieros, fabricantes y financiadores. Las fuerzas ucranianas han adaptado drones, sensores, sistemas de guerra electrónica y soluciones de software con una rapidez que contrasta con los ciclos burocráticos de muchas democracias occidentales. La OTAN no puede copiar mecánicamente ese modelo, pero sí puede aprender de su principio esencial: la distancia entre combatiente, laboratorio, fábrica y comprador debe reducirse.

El paquete de escalado: demanda, capital y fabricación

El NATO Innovation Scale-Up Package aborda una de las grandes debilidades del ecosistema aliado: la abundancia de innovación dispersa y la escasez de mecanismos eficaces para convertirla en capacidad militar tangible (y, por tanto, usable). La palabra clave es escalado. No basta con tener prototipos prometedores, empresas emergentes dinámicas o fondos de capital riesgo. En defensa, escalar significa producir en volumen, certificar, integrar, sostener, actualizar y proteger la cadena de suministro. El paquete se organiza alrededor de tres pilares.

Primero, la señal de demanda. La OTAN identifica un primer conjunto de áreas prioritarias: grandes formaciones terrestres, defensa aérea y antimisil, ataque en profundidad, tratamiento y evacuación médica, y logística. Esta señal se difundirá a través del Front Door y deberá complementarse con información nacional sobre financiación, contratación y oportunidades de adquisición. Su importancia reside en que traduce prioridades militares en un lenguaje que la industria puede usar para orientar inversión.

La señal de demanda es especialmente valiosa porque reduce incertidumbre. La industria no necesita solo saber que los aliados gastarán más, sino qué capacidades buscan, con qué urgencia, bajo qué estándares y con qué posibilidades de contratación. Sin esa claridad, los anuncios políticos pueden generar expectativas, pero no necesariamente nuevas fábricas.

Segundo, el capital privado. La OTAN llama a movilizar financiación privada para empresas no tradicionales, pymes y proveedores duales. El mensaje es más que relevante porque muchas de las tecnologías que determinarán el combate futuro nacen fuera del complejo militar clásico: inteligencia artificial, autonomía, sensores comerciales, software, robótica, baterías, comunicaciones, fabricación aditiva, tecnologías espaciales o ciberseguridad. Sin embargo, muchas de esas empresas encuentran dificultades para financiar su entrada en defensa. Los inversores perciben riesgos regulatorios, reputacionales, de ciclo de ventas, de dependencia de un único cliente público o de restricciones de exportación. Explicado llanamente, los grandes bancos, tanto públicos como privados, no han querido hasta ahora «pringarse» en defensa por razones de imagen en algunos casos y por temas como la calificación, en los más de ellos.

El paquete no resuelve automáticamente estos problemas, pero al menos plantea una nueva dirección. La financiación privada debe complementarse con demanda pública, contratos, garantías, préstamos, coinversión, fondos soberanos, instrumentos europeos, bancos públicos y políticas financieras que no penalicen indebidamente la defensa. En este terreno, la OTAN no actúa sola. El NATO Innovation Fund, DIANA, el Banco Europeo de Inversiones, SAFE, EDIP y los instrumentos nacionales de capital pueden formar un ecosistema de financiación más denso que el existente hace apenas unos años.

Tercero, la fabricación. Aquí aparece una de las innovaciones más interesantes: el NATO Engine. Su objetivo es conectar fabricantes y fábricas con capacidad flexible con empresas que necesitan instalaciones para escalar la producción. La idea responde a un problema muy concreto. Muchas startups o pymes pueden diseñar soluciones útiles, pero carecen de plantas, personal, certificaciones, herramientas o cadenas de proveedores para fabricar a escala. Al mismo tiempo, en Europa y Norteamérica existen empresas civiles con capacidad infrautilizada, especialmente en sectores como automoción, maquinaria, componentes, electrónica, metalurgia o ingeniería avanzada.

El modelo del NATO Engine apunta hacia una defensa más abierta, distribuida y modular. No convierte cada fábrica civil en una planta militar, ni elimina las exigencias de seguridad, calidad y trazabilidad. Pero sí permite imaginar una base industrial aliada más amplia, en la que determinadas capacidades civiles puedan activarse para producir componentes, subconjuntos, vehículos, drones, estructuras, piezas mecanizadas, electrónica o servicios de ingeniería.

El potencial es evidente, pero también lo son los límites. Para que el modelo funcione, serán necesarias varias condiciones:

• Contratos suficientes para justificar inversión y adaptación de líneas.
• Estándares técnicos comunes y certificaciones reconocidas.
• Protección de propiedad intelectual y datos industriales.
• Seguridad de la información y control de accesos.
• Claridad sobre responsabilidad legal, calidad y garantías.
• Suministro fiable de componentes críticos, energía, explosivos, chips y materias primas.
• Coordinación con autoridades nacionales de exportación y seguridad.

En suma, el paquete de escalado es una respuesta al problema central de la defensa occidental contemporánea: existe dinero, tecnología y voluntad política, pero faltan mecanismos para convertirlos con rapidez capacidades y masa. La OTAN intenta ocupar ese espacio intermedio, no como lo haría un ministerio de Industria al uso, sino más bien sirviendo a sus miembros a modo de plataforma de coordinación.

La UE y el pilar europeo dentro de la OTAN

El «asunto europeo» es inseparable de los textos de Ankara. La OTAN formula prioridades, pero buena parte de la capacidad para financiarlas, regularlas e industrializarlas en el Viejo Continente se está desplazando desde los Estados (23 de los 27 son miembros de la OTAN) hacia la propia Unión Europea. Esto no significa que los Estados miembros pierdan relevancia, ciertamente. Siguen siendo quienes financian, compran, despliegan y combaten. Sin embargo, la UE está construyendo instrumentos que condicionan cada vez más la forma en que los europeos invierten en defensa.

SAFE es el ejemplo más visible. Al ofrecer hasta 150.000 millones de euros en préstamos para adquisiciones de defensa, la UE introduce un mecanismo de endeudamiento común orientado a cerrar brechas críticas, fomentar compras conjuntas y aumentar la demanda agregada. Su lógica encaja con la de la OTAN: gastar más, pero también gastar de forma más coordinada. La diferencia está en el método. La OTAN produce objetivos de capacidad, estándares y orientación estratégica. La UE ofrece dinero, reglas de elegibilidad, incentivos industriales y capacidad regulatoria.

EDIP añade una segunda capa. Con su combinación de apoyo industrial, compras comunes, seguridad de suministro, proyectos europeos de interés común, apoyo a Ucrania y mecanismos de innovación, busca reforzar la base tecnológica e industrial de defensa europea. Sus criterios de elegibilidad, incluida la exigencia de un porcentaje elevado de componentes europeos o de países asociados, introducen una preferencia industrial que puede ser compatible con la OTAN, pero no siempre sin fricciones.

El Readiness 2030 Roadmap refuerza esa ambición. Sus proyectos emblemáticos, como Eastern Flank Watch, European Drone Defence Initiative, European Air Shield y European Space Shield, conectan directamente con las necesidades aliadas de defensa aérea, drones, sensores, movilidad, espacio, vigilancia y protección del flanco oriental. La UE no pretende crear una defensa separada de la OTAN, pero sí organizar el esfuerzo europeo de forma más coherente, financiada y visible.