La Brújula Estratégica de la Unión Europea es un documento clave en el devenir de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Después de un largo proceso de estudio y negociación, la que es la primera estrategia de defensa de la UE fue aprobada el pasado 21 de marzo, en un escenario marcado por la invasión rusa de Ucrania, iniciada cuando el texto ya había sido elaborado. Quizá por ello, la Brújula Estratégica nace hasta cierto punto desfasada y no es el documento más adecuado para encarar los desafíos futuros de la UE por más que se trate de un texto lo suficientemente comprehensivo. Hay que entender que era un «ahora o nunca» y que desde la perspectiva de Bruselas debía aprovecharse el impulso político para aprobar este texto en lugar de empezar de nuevo un proceso que ha ocupado años.
Tras dos años de trabajo bajo la batuta del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell, y con la guerra de Ucrania en marcha, el Consejo aprobó el pasado 21 de marzo la Brújula Estratégica de la Unión Europea (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022).
Este documento viene a continuar los pasos iniciados por la Estrategia Global de la Unión Europea publicada en 2016 bajo el liderazgo de la entonces Alta Representante Federica Mogherini, y fija la hoja de ruta a seguir para reforzar la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE hasta 2030. Documento que además ha sido respaldado por el Consejo Europeo en la intensa, compleja y prolongada Cumbre de los días 24 y 25 de marzo (Conclusiones Consejo Europeo, 24 y 25 de marzo de 2022).
No obstante, como señalaba el propio Alto Representante, la Brújula Estratégica de la Unión Europea no es la respuesta a la Guerra en Ucrania, pero sí forma parte de esta (Servicio Europeo de Acción Exterior [SEAE], 21 de marzo de 2022). Además, admite que no podían imaginar cuando iniciaron el proceso que en el momento de su adopción estuviesen enfrentándose a retos como la guerra actual. Por tanto, y como se pondrá de relieve a lo largo de las próximas líneas, a la hora de analizar el documento es necesario hacerse las siguientes preguntas: ¿era un buen momento para adoptar la Brújula aunque estuviese previsto en el calendario? ¿Deberían haber apostado por un retraso en su adopción hasta esclarecer el escenario en el que nos movemos ahora y decidir cómo quieren los Estados miembros actuar?
Lo cierto es que la Brújula Estratégica tal y como ha quedado redactada establece un plan ambicioso pero realizable según los Estados miembros y que resultaría en un refuerzo de la Política de Seguridad y Defensa de aquí a 2030. Una política que ante un contexto más hostil debe cubrir todas las lagunas posibles y, al mismo tiempo, consolidarse y renovarse.
Por tanto, asumiendo la UE que vivimos en una era de competición entre potencias – cuestión que se ha destacado hasta en cuatro ocasiones en el documento – y que nos encontramos en un momento en el que se está produciendo un retorno hacia una política basada en las relaciones de poder, el tono de la Brújula se ha endurecido tras la agresión de Rusia a Ucrania en comparación con su primera versión filtrada en noviembre de 2021.
Ya en la propia introducción se pone de manifiesto que la UE debe asumir una mayor responsabilidad en lo concerniente a su propia seguridad, y que la Brújula será el camino para lograr tal objetivo. Gracias a la participación de veintidós departamentos en su confección se ha logrado un documento con un enfoque integral y distinto a otras hojas de ruta anteriores, que incluye lo siguiente (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022:
- Una evaluación común del entorno estratégico, de las amenazas y los retos a los que se enfrentan los Estados miembros y sus repercusiones para la UE.
- Aporta mayor coherencia y una unidad de propósito a las acciones ya emprendidas en el ámbito de la seguridad y la defensa.
- Establece nuevas acciones y medios para:
- Permitir actuar con mayor rapidez y decisión ante las crisis;
- Defender nuestros intereses y proteger a los ciudadanos mediante el refuerzo de la capacidad de la UE para anticiparse a las amenazas y mitigarlas;
- Fomentar la inversión y la innovación a fin de desarrollar conjuntamente las capacidades y tecnologías necesarias;
- Estrechar la cooperación con los socios, en particular con las Naciones Unidas y la OTAN, para alcanzar los objetivos comunes.
- Especifica objetivos y etapas claros para medir los avances.
Por tanto, en las siguientes líneas se presentará de un lado, una visión general del documento y, de otro, se abordarán cuestiones más concretas sobre el propio concepto de autonomía estratégica, acerca de los asuntos pendientes y también una reflexión sobre si la Brújula Estratégica de la Unión Europea llega en el momento oportuno.
¿Hacia dónde apunta la Brújula Estratégica de la Unión Europea?
Con el ánimo de suponer un salto cualitativo, la Brújula Estratégica de la Unión Europea tiene por objetivo llevar a cabo 12 acciones prioritarias divididas en cuatro ejes o las también llamadas “cestas”: “Actuar”, “Garantizar nuestra seguridad”, “Invertir” y “Trabajar de manera asociativa” que se desgranarán a continuación.
Actuar
Si la Unión Europea realmente pretende actuar, será necesario construir la casa por los cimientos. Lo mismo aplicaría a este análisis. En otras palabras, la cuestión que engarza el contexto presentado en el apartado 1 sobre “El mundo al que nos enfrentamos” y el eje relativo a “Actuar” está directamente relacionado con el concepto de autonomía estratégica per se. Un concepto que si bien está pendiente de definir en términos concretos, al menos en el caso de la Brújula Estratégica de la Unión Europea se ofrece una mayor aproximación al mismo.
En particular, con carácter previo a anunciar las tres áreas principales incluidas en la “cesta” de “Actuar” se establece que “Debemos ser capaces de actuar con rapidez y firmeza cada vez que se produzca una crisis, en colaboración con nuestros socios si es posible y solo cuando sea necesario”. (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 3). Además, fijan como requisitos la prontitud y la firmeza y se hace hincapié en que esta capacidad de actuar debe aplicarse a todos los ámbitos de operación de la UE: tierra, mar, aire, ciberespacio y espacio ultraterrestre. Sin embargo, cabe decir que la aproximación al concepto vendría más de la mano de las acciones concretas que se han fijado, que de los elementos concretos que aquí se destacan. Esto sería así ya que el Alto Representante había defendido en otras ocasiones la definición que hemos compartido unas líneas más atrás.
En relación con lo anterior, precisamente el documento señala que “la Unión debe ganar en rapidez, competencia y eficacia en su capacidad de decisión y actuación” de cara a reforzar las operaciones y misiones de la PCSD. Esta es una cuestión que está intrínsecamente relacionada con el proceso de toma de decisiones. De hecho, una de las reformas que se ha venido solicitando desde hace años es precisamente la de dotar al sistema de mayor flexibilidad a la hora de adoptar decisiones que atañen a asuntos en materia militar o de defensa. De este modo, si la UE necesita “más rapidez, firmeza y flexibilidad para llevar a cabo todo el espectro de misiones de gestión de crisis” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 13) debe superarse la unanimidad como norma general.
Así se ha hecho constar también en las propuestas resultantes de la Conferencia sobre el Futuro de Europa (COFOE) (2022). En particular, la propuesta 21 establece que aquellas cuestiones que actualmente se deciden por unanimidad en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común pasen a decidirse normalmente por mayoría cualificada.
Sin embargo, ya en la Brújula Estratégica de la Unión Europea – y sin una reforma de los Tratados a la vista pese a que también se ha solicitado en la COFOE – se defiende la utilización de procedimientos de decisión más flexibles, así como la ampliación de las posibilidades de financiación de los costes comunes, incluidos los derivados de los ejercicios. De hecho, recientemente Estados miembros como Alemania se han mostrado a favor de pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada en política exterior (Siebold y Hovet, 29 de agosto) sobre todo teniendo en cuenta el número de candidatos oficiales a la membresía de la UE y cómo los vetos individuales podrían impedir el avance del bloque (por supuesto, siempre podría recurrirse a una cooperación reforzada, pero no sería lo óptimo en este ámbito).
Por ende, no solo se realiza una mayor aproximación al concepto de “autonomía estratégica”, sino que, además, comienzan a vislumbrarse alguno de los elementos que deben ser parte necesaria del mismo. No obstante lo anterior, esta construcción sigue siendo incompleta en tanto en cuanto en la Brújula Estratégica hay un gran concepto o elemento ausente: la disuasión.
Pese a que se ha una apuesta clara por “reforzar” la autonomía estratégica y se hable reiteradamente de prevenir y lograr estar en una posición que permita responder a diversas crisis y retos, no se hace ninguna referencia en el documento a las posibles acciones en materia de disuasión que vayan a emprenderse.
Asimismo, y de la mano con las posibles medidas que conduzcan al nacimiento de una política de disuasión en la UE, el melón nuclear también se ha dejado fuera de la mesa. Por supuesto, esta es posiblemente una de las cuestiones más controvertidas a nivel de los 27, precisamente por las distintas culturas estratégicas de cada Estado, así como por la propia percepción de los riesgos y amenazas.
Por más que hayan logrado adoptar la Brújula Estratégica de la Unión Europea, esta solo recoge puntos en común, por lo que contrariamente puede afirmarse que hay áreas en las que la divergencia de opiniones persiste.
Salvando las distancias, esta cuestión puede ilustrarse con un ejemplo reciente a raíz de la guerra en Ucrania: las medidas restrictivas dirigidas al sector energético. Una de las razones para no haber logrado hasta la fecha sanciones más contundentes como un embargo total a las exportaciones de gas de Rusia es simple y llanamente que cada Estado miembro de la UE posee un nivel de dependencia distinto respecto de los combustibles rusos.
En el ámbito nuclear, por supuesto, se entremezclan otra serie de factores determinantes que han podido conducir a no entrar en esta cuestión. Por ejemplo, la opinión pública en cada uno de los 27. Huelga decir que esta cuestión también se destacó en relación con las medidas energéticas, ya que todo lo adoptado en Bruselas posteriormente debe explicarse en casa.
En consecuencia, nos encontramos con una hoja de ruta ambiciosa, pero que flaquea en puntos como el que estamos abordando ahora. Por ir más lejos, se establece que “es ahora cuando tenemos que tomar medidas decisivas para garantizar nuestra libertad de acción” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 12-13). Esta “libertad de acción” que se erige como uno de los principios básicos de la Estrategia, y que daría base y fundamento a la “autonomía estratégica” debe contemplar todos los ámbitos.
Así, si tal y como se afirma en la Brújula y se he venido defendiendo en contribuciones anteriores, estamos en una era de competición estratégica, ¿cómo no vamos a debatir y adoptar acciones en su caso relacionadas con una verdadera política de disuasión y los temas nucleares?
Ya se advirtió por algunos autores como Fiott (2020: 7-8) que en la Brújula Estratégica habría materias que se dejarían al margen al llevar a cabo la identificación y clasificación de las amenazas como, por ejemplo, lo concerniente a la disuasión nuclear. Efectivamente, así ha sido, pero carece de sentido dado que no puede concebirse la verdadera “autonomía estratégica” sin disuasión nuclear. Si de verdad, tal y como se afirma en la Brújula Estratégica, la UE debe poder actuar cuando sea necesario, eso implica actuar contra cualquiera contra el que sea necesario hacerlo y “cualquiera”, por definición, incluye a potencias nucleares como China o Rusia (Cózar-Murillo, 2022a).
Antes se hacía mención a que la aproximación al concepto viene más determinada en esta ocasión por las acciones concretas que se han propuesto llevar a cabo en cada uno de los distintos ejes de la Brújula Estratégica de la Unión Europea. En el caso de “Actuar”, las medidas que se proponen para “reforzar” la autonomía estratégica son las siguientes Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022 (p. 3):
- 1) Reforzar las misiones y operaciones civiles y militares de la PCSD a través de mandatos más sólidos y flexibles, promoviendo un proceso de toma de decisiones más rápido y ágil que al mismo tiempo garantice una mayor solidaridad financiera. También se reforzará la vertiente civil de la PCSD.
- 2) Crear una Capacidad de Despliegue Rápido de la UE que permita desplegar hasta 5.000 militares en entornos inciertos para distintos tipos de crisis.
- 3) Reforzar las estructuras de mando y control, en especial la Capacidad Militar de Planificación y Ejecución. Asimismo, mejorar la preparación y cooperación aumentando la movilidad militar y realizando ejercicios reales periódicos particularmente relacionados con la Capacidad de Despliegue Rápido.
De estos objetivos concretos relacionados entre sí, el segundo era de los más esperados después de que el Alto Representante, Josep Borrell, expresara su intención de sacar adelante la medida tras la retirada de tropas en Afganistán. No obstante, y para desconsuelo de muchos, el mismo Borrell afirma que “no quieren crear un ejército europeo”.
¿Qué se han propuesto por tanto? Realmente, se trata de una actualización y modificación de los ya existentes battlegroups o grupos de combate que nunca llegaron a desplegarse para convertirlos en una herramienta “más contundente y flexible”. En la Brújula Estratégica la “Capacidad de Despliegue Rápido de la UE” (EU Rapid Deployment Capacity, por su nombre en inglés) se presenta como la capacidad “que nos permitirá desplegar rápidamente una fuerza modular de hasta 5.000 militares que incluya componentes terrestres, aéreos y marítimos y los elementos de apoyo estratégicos necesarios” y que podrá emplearse “en diferentes etapas de una operación en un entorno incierto, como la entrada inicial o el refuerzo, o como fuera de reserva para proteger la salida” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 14).
Si bien estos grupos de combate de la UE “muy modificados” contarán con un número mayor de efectivos que los battlegroups (hasta 1.500 militares), se puntualiza que “la creación de esta capacidad se basará en escenarios operativos centrados, en un principio, en operaciones de salvamento y evacuación, pero también en la etapa inicial de las operaciones de estabilización”.
Asimismo, los Estados se han comprometido a aumentar tanto la preparación como la disponibilidad de sus fuerzas armadas, dado que también deben tenerse en cuenta las acciones a llevar a cabo en el marco de la OTAN y no solo de la UE. Por tanto, proyectos como el de Movilidad Militar o Military Mobility promovido en el seno de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) – y teniendo en cuenta el escenario actual derivado de la guerra en Ucrania – seguirán ganando protagonismo.
Otro aspecto muy interesante relacionado con esta cuestión es precisamente el de la financiación. No es ningún secreto que una de las razones para no haber desplegado ningún battlegroup desde que alcanzaron la plena capacidad operativa era quién pagaría la factura. Por ende, habrá que prestar especial atención a la traducción en la práctica en la implementación de la Brújula de la llamada “solidaridad político y financiera”.
Asimismo, junto con el compromiso de su creación, en la Brújula se ofrece una hoja de ruta de modo que de cara a 2023 se espera que se realicen las primeras maniobras. Por tanto, a finales de 2022 está previsto que se adopte una decisión sobre los pasos futuros y las distintas modalidades, así como sobre la definición y acuerdo de los escenarios operativos.
En la Declaración resultante de la reunión de los ministros de Defensa de Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo el 6 de abril se destacaban ya algunas aportaciones concretas de determinados Estados (Ministerie van Defensie, 6 de abril de 2022). Países Bajos, por ejemplo, ha decidido que aportará una unidad de ejército integrada por 150 soldades, vehículos blindados Boxer y apoyo médico (con independencia del incremento en su participación en misiones de la UE).
Por otro lado, el mismo día en el que se adoptaba la Brújula Estratégica de la Unión Europea, la ministra de Defensa Christine Lambrecht afirmaba que comunicaría a sus homólogos que su país podía liderar la Capacidad de Despliegue Rápido en 2025. En la Declaración anterior, se confirma que Alemania será la nación líder en el año en el que esta debe alcanzar la plena operatividad.
Además, todo lo anterior está relacionado con otro de los deseos de los Estados miembros: activar el artículo 44 del Tratado de la Unión Europea. En virtud de esta previsión, se “podrá encomendar la realización de una misión a un grupo de Estados miembros que lo deseen y que dispongan de las capacidades necesarias para tal misión”. Esto goza de especial relevancia habida cuenta de la experiencia que otras iniciativas nos brindan pese a su aun corta trayectoria y gracias a su flexibilidad. Por ejemplo, cabría preguntarse si el otorgamiento de este permiso – o encomienda según el artículo 44 del Tratado de la UE in fine – conducirá también al surgimiento de un nuevo grupo de pioneros, rezagados y disruptores en el seno de la UE al igual que estamos viendo con el caso de la PESCO (Cózar-Murillo, 2022b).
Todo parece apuntar a que efectivamente, surgirán nuevas dinámicas dentro de los Estados miembros, ya que no todos se aventuran rápidamente a involucrarse en las operaciones y misiones que la UE lleva a cabo. Por tanto, aquí también veremos esas coaliciones de voluntad o coalitions of the willing, es decir, se verá claramente qué países cuentan con una mayor voluntad política para emprender tales misiones y operaciones. No obstante, no todo se trata de voluntad política, ya que no todos los Estados poseen de entrada las mismas capacidades ni el mismo presupuesto dedicado a defensa. Más bien lo contrario, se parte de un escenario muy desigual y que obedece a razones puramente nacionales.
De hecho, estos nuevos posibles grupos, trinomios o incluso binomios que surjan a raíz de la implementación del artículo 44 podrían coincidir si no en su totalidad, sí en gran parte con las tendencias bajo el paraguas de la PESCO y, por ende, analizarse como otro caso de integración diferenciada dentro de la Unión Europea.
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