En pleno proceso de confección del Strategic Compass o Brújula Estratégica, cabe preguntarse en qué punto se encuentra la defensa europea y hacia dónde se dirige especialmente en 2022. Para ello, resulta indispensable analizar iniciativas ya en funcionamiento como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) y el Fondo Europeo de Defensa (EDF). Análisis tanto más necesario tras cumplirse el quinto aniversario de la publicación de la Estrategia Global de la Unión Europea (EUGS) y cuando aún resta a la UE decidir qué papel quiere jugar en la arena internacional y, llegado el caso, abandonar el que ha sido su estado natural de indefinición desde 2016 en relación con conceptos clave como el de «Autonomía Estratégica».
«2022 será el año de la Defensa Europea», declaró el Presidente del Consejo Europeo, Charles Michel. Quizá no le falte razón a la luz de los hitos que ya se conocen que tendrán lugar en este Año 2022, entre otros:
- El 1 de enero Francia asumió la presidencia rotatoria del Consejo, lo que ya presagia una agenda fuerte marcada por los temas de defensa y los intereses franceses en el primer semestre de 2022.
- El 21 de marzo está previsto el Consejo de Asuntos Exteriores en el que se adoptará el esperado Strategic Compass o Brújula Estratégica.
- También en la primera mitad del año tendrá lugar la Cumbre Europea de Defensa anunciada por la Presidenta Von der Leyen en su discurso sobre el estado de la Unión del pasado mes de septiembre.
- Los días 29 y 30 de junio se adoptará el Concepto Estratégico de la OTAN en la Cumbre de Madrid.
- Tal y como se ha anunciado, en 2022 también se publicarán los segundos resultados de la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD).
A esto habría que sumar que el pasado 30 de junio se conocían los 26 proyectos ganadores de la convocatoria del EDIDP 2020 que podrán recibir financiación del Fondo Europeo de Defensa (EDF) ya en vigor y el 16 de noviembre de 2021 se aprobó la cuarta oleada de proyectos bajo el paraguas de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés).
Así pues, cinco años después de la publicación de la Estrategia Global de Política Exterior y de Seguridad de la UE (EUGS), la seguridad y la defensa siguen estando de moda. Hemos podido ver cómo se han dado grandes pasos, la prueba es la propia creación del EDF o el lanzamiento de PESCO. No obstante, cabe plantearse si estos pasos, así como la puesta en marcha de nuevas iniciativas e instrumentos, se están dando realmente en la dirección correcta, habida cuenta que la Unión no ha sido capaz aun de definir conceptos básicos como el de «Autonomía Estratégica» ni ha publicado todavía documentos esenciales como el futuro «Strategic Compass».
En consecuencia, y a la luz de la publicación de la primera Revisión Estratégica de la PESCO en noviembre de 2020, así como de los primeros resultados de la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD), el análisis en profundidad de la cuestión se torna imprescindible.
Todo ello con el fin de valorar si la UE está alineando correctamente medios, modos y fines, acercándose así a su objetivo de erigirse como un actor global autónomo y asertivo, si bien continúa realizando ejercicios meramente discursivos y sin aplicación real o sí los pasos dados, aunque tangibles, alejan a la UE de sus metas.
Por consiguiente, esta publicación se dividirá en dos secciones principales. Por un lado, se presentará el estado del arte centrándose el análisis fundamentalmente en la CARD y la PESCO afrontando la pregunta ¿dónde estamos? Por otro, y partiendo de la respuesta a la primera cuestión, podrá abordarse la segunda que da forma a la otra sección, ¿a dónde vamos? Todo ello para poder ofrecer de forma sucinta una serie de conclusiones que, debido a la actualidad de la materia, solo pueden tener el carácter de provisionales.
¿Dónde estamos?
Cumplido el quinto aniversario de la Estrategia Global, resulta imprescindible conocer dónde se encuentra la Unión Europea en el marco de la PCSD y comprender los avances a los que hemos asistido, en particular desde 2016. Será esto lo que permita obtener una panorámica general del camino en el que se encuentra inmersa y de las metas que pretende alcanzar.
En términos generales, el impulso de la EUGS fue seguido por el lanzamiento del llamado «Paquete de Invierno» sobre Seguridad y Defensa (Winter Package) como resultado de la Cumbre de Bratislava, en septiembre de 2016. Este paquete se compone de tres iniciativas que se citan sucintamente a continuación.
En primer lugar, se adoptó un Plan de Implementación sobre Seguridad y Defensa[1] (Implementation Plan on Security and Defence) (Documento del Consejo 14392/2016, 2016) para llevar a la práctica el contenido de la EUGS. También, para determinar el nuevo Nivel de Ambición (Level of Ambition) mediante el establecimiento de trece propuestas. Entre estas medidas se encuentran la Revisión Anual Coordinada en materia de Defensa (CARD), la exploración del potencial de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la mejora de la respuesta rápida de la Unión a las crisis a través de herramientas como los Battlegroups. En segundo lugar, el Plan de Acción de Defensa (Defence Action Plan) (Comunicación de la Comisión, 30 de noviembre de 2016), dirigido especialmente a la industria de defensa y al fomento de la investigación y la inversión, y la creación del Fondo Europeo de Defensa (FED). Por último, la tercera iniciativa se identifica con las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2016 en las que se aprobó un Plan para la Aplicación Conjunta de la Declaración UE-OTAN adoptada en Varsovia (Declaración Conjunta UE-OTAN, 8 de julio de 2016)[2].
En este primer apartado, por tanto, podrán distinguirse tres subepígrafes dedicados a tres de las grandes iniciativas implementadas desde la publicación de la EUGS: la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD), y el Fondo Europeo de Defensa (EDF). Sin embargo, a lo largo de las siguientes líneas y apartados no debe olvidarse la premisa básica de que todos estos instrumentos deben entenderse como partes integrantes de un «comprehensive defence package» en la medida en que son herramientas complementarias y que se refuerzan mutuamente.
1. Cooperación Estructurada Permanente
Revisión Estratégica de la Cooperación Estructurada Permanente
El 20 de noviembre de 2020 se publicaron las Conclusiones del Consejo sobre la Revisión Estratégica de la PESCO como antesala al inicio de la segunda fase del mecanismo prevista para el periodo 2021-2025. En otras palabras, el objetivo principal, tal y como se señala en el propio documento, es que el Consejo finalice el proceso de revisión estratégica emprendido por los Estados miembros participantes y proporcione orientaciones para la próxima fase de la PESCO.
Estas orientaciones versan sobre distintos aspectos: finalidad general, objetivos estratégicos clave y procesos asociados a la PESCO, e incentivos para mejorar el cumplimiento de los compromisos más vinculantes.
Merece especial atención el apartado dedicado al «Objetivo general de la próxima fase de la PESCO (2021-2025)» en estrecha conexión con los compromisos más vinculantes, ya que se dispone lo siguiente:
«La CEP [Cooperación Estructurada Permanente], seguirá contribuyendo al cumplimiento del nivel de ambición de la UE en el ámbito de la seguridad y la defensa, en particular con vistas a las misiones más exigentes. Teniendo esto en cuenta, el objetivo general de la segunda fase inicial, hasta 2025, será cumplir los compromisos más vinculantes que contrajeron mutuamente, en particular trabajando en favor de un conjunto coherente que abarque todo el espectro de las fuerzas, en consonancia con la notificación de la CEP que contribuya al cumplimiento del nivel de ambición de la UE que los Estados miembros definirán con más detalle en el contexto de la próxima brújula estratégica.» (Conclusiones del Consejo, 20 de noviembre de 2020: 5).
Aquí puede encontrarse otra de las expresiones más repetidas en los últimos años con ocasión del lanzamiento de cada una de las nuevas iniciativas: «todo el espectro de las fuerzas» o, en su versión original en inglés, «coherent full spectrum force package». Expresión que junto con la de «capacidades”, «Nivel de Ambición» y «autonomía estratégica», entre otras, pasan a engrosar el glosario de indefiniciones particular de la UE[3].
Es en este punto del documento cuando también se realiza una referencia al Headline Goal, ya que la mejora perseguida en las capacidades de defensa de los Estados miembros participantes debería estar en consonancia con lo ya previsto. Como no podría resultar de otro modo, en este punto las Conclusiones insisten en velar por la coherencia con los procesos en el marco de la OTAN.
En cuanto a los compromisos más vinculantes propiamente dichos, se destaca que los EEMM participantes han decidido que éstos no deben modificarse en el marco de la primera Revisión. Sin embargo, en lo que respecta a las orientaciones acordadas para trasladar a la práctica estos compromisos más vinculantes destaca la aparente falacia circular que denota este documento. Todo por no decir que el documento en general se configura como un texto vacío y, para muestra, un botón:
«Se deben utilizar mejor los proyectos de la CEP para mejorar las capacidades operativas de los Estados miembros participantes y se debe apoyar el trabajo en favor de un conjunto coherente que abarque todo el espectro de las fuerzas, en consonancia con el nivel de ambición de la UE y la notificación sobre la CEP» (Conclusiones del Consejo, 20 de noviembre de 2020: 6).
En consecuencia, no basta con decir que la UE debe avanzar y mejorar, pero sin establecer pautas concretas porque esto va en detrimento de la rendición de cuentas, la búsqueda de la coherencia y manteniéndose en un estado de indefinición constante. Todo ello, por no entrar de forma exhaustiva en las divergencias existentes entre las versiones originales de los documentos en inglés y las traducidas. Pese a que pueda parecer una nimiedad y una obviedad, el lenguaje empleado en los documentos no es azaroso. Cada palabra está medida y acordada, pero en ocasiones podría decirse que la traducción es imperfecta o que no refleja el sentido del contenido original en su totalidad. Mientras que en la versión en español se hace referencia, por ejemplo, a «Objetivos Estratégicos» en la original se denominan «Policy Goals», pero más importante si cabe es la disparidad en la siguiente oración: «Los Estados miembros participantes deben respetar los parámetros de referencia colectivos para el gasto en defensa (…)». En su versión en inglés: «pMS [participating Member States] should respect the collective benchmarks for defence spending (…) ». En español puede que de entrada se piense que no hay ninguna diferencia, pero en el caso del inglés should se refiere a un consejo o recomendación, pero no a una obligación. De entenderlo así, en puridad, podría contravenir una de las fortalezas de la PESCO: la asunción de compromisos vinculantes.
Retomando el hilo conductor, de otro lado, la conexión con la CARD quedaría perfectamente cubierta en la Revisión Estratégica y, además, de forma directa en las orientaciones acordadas de cara a los proyectos PESCO en su próxima fase. En particular, se establece que las iniciativas en materia de desarrollo de capacidades estarán encaminadas a hacer frente a las carencias ya detectadas en los primeros resultados de la CARD, pero también tomando en consideración que debe cumplirse con lo estipulado en el Plan de Desarrollo de Capacidades (PDC) (Conclusiones del Consejo, 20 de noviembre de 2020: 7).
Se insiste en que deben abordarse los «aspectos en los que sea necesario mejorar y trabajando para lograr resultados tangibles» sobre la base de los avances ya logrados. Igualmente, se subraya que la Revisión «ha brindado a los EEMM participantes la oportunidad de evaluar los logros alcanzados en relación con el cumplimiento de los compromisos más vinculantes, así como los proyectos al final de la primera fase inicial» (Conclusiones del Consejo, 20 de noviembre de 2020: 4). Sin embargo, aunque todo el documento gira en torno a estas consideraciones, no se ofrecen datos o cifras concretas de forma pública. Podría sobreentenderse que esta oportunidad la han tenido los EEMM participantes al intercambiar información y actualizar el grado de cumplimiento de los compromisos a través del espacio de trabajo común – basado en la Base de Datos colaborativa de la Agencia Europea de Defensa (CODABA) – y de la Secretaría de la PESCO.
Uno de los aspectos más interesantes de la Revisión es sin duda el dedicado a los «Incentivos para mejorar el seguimiento y el cumplimiento de los compromisos más vinculantes». En particular, en lo referente a su traslación a la práctica, ya que no se especifica cómo se podría articular. Cabe preguntarse, por ejemplo, si los Estados miembros participantes están pensando en un sistema de bonus comparable al que se sigue con muchas empresas cuando son beneficiarias de un contrato con la Administración, al menos, en algunos Estados. De esta forma, si dichas empresas son capaces de cumplir con lo acordado en un plazo inferior al establecido o incluso a un coste mejor, reciben un plus estipulado de antemano, lo que es un buen aliciente. Desgraciadamente, el texto deja en el aire un asunto de la máxima importancia.
Vista la situación desde la otra cara de la moneda, cabe preguntarse ¿qué ocurre en caso de incumplimiento reiterado de los compromisos más vinculantes y, por ende, de los parámetros de referencia? A la vista está que, para casos como el de España, incapaz de cumplir con el compromiso de destinar el 2% de su PIB a su defensa, no existe herramienta punitiva alguna en manos de las instituciones europeas susceptible de revertir una situación que podría eternizarse. Así las cosas y pese a la importancia que se otorga a los compromisos más vinculantes en los documentos oficiales, lo cierto es que no dejan de depender de la voluntad de los EEMM, un importante hándicap para la construcción de la Europa de la defensa.
La cuarta ola de proyectos
Por último, y antes de pasar a realizar una serie de consideraciones sobre la participación de terceros Estados en PESCO, cabe destacar como ya se ha adelantado en la introducción que el 16 de noviembre de 2021 se adoptó la cuarta tanda de proyectos. En esta ocasión, se adoptaron un total de 14 proyectos por lo que la cifra total asciende a 60 proyectos PESCO en marcha.
A continuación, se presentan los nuevos proyectos adoptados por dominio:
- Training, Facilities: no se ha adoptado ningún nuevo proyecto
- Land, Formations, Systems:
- Main Battle Tank Simulation and Testing Center (MBT-SIMTEC), coordinado por Grecia y en el que también participan Francia y Chipre.
- EU Military Partnership (EU MilPart), dirigido por Francia y al que se suman Estonia, Italia y Austria.
- Essential Elements of European Escort (4E), especialmente relevante, ya que se erige como el tercer proyecto liderado por España y al que se suman Italia y Portugal.
- Medium size Semi-Autonomous Surface Vehicle (M-SASV), coordinado por Estonia y en el que también participan Francia, Letonia y Rumanía.
- Air, Systems
- Strategic Air Transport for Outsized Cargo (SATOC), liderado por Alemania y que contarán también con la participación de República Checa, Francia, Países Bajos y Eslovenia.
- Next Generation Small RPAS (NGSR), cuarto proyecto liderado por España y al que se adhieren Alemania, Portugal, Rumanía y Eslovenia.
- Rotorcraft Docking Station for Drones, liderado por Italia y al que se une Francia.
- Small Scalable Weapons (SSW), al igual que en el caso anterior, se aprueba partiendo del binomio Italia-Francia.
- Air Power, coordinado por Francia y al que se suman Grecia y Croacia.
- Future Medium-size Tactical Cargo (FMTC), igualmente coordinado por Francia y al que se adhieren Alemania y Suecia.
- Cyber, C4ISR
- Cyber Ranges Federations (CRF), coordinado por Estonia y que cuenta con la participación de Bulgaria, Finlandia, Francia, Italia, Letonia y Luxemburgo.
- Automated Modelling, Identification and Damage Assessment of Urban Terrain (AMIDA-UT), coordinado por Portugal y que cuenta con la participación de España y Francia.
- Enabling, Joint
- Common Hub for Governmental Imagery (CoHGI), coordinado por Alemania y al que se suman España, Francia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Austria y Rumanía.
- Defence of Space Assets (DoSA), liderado por Francia y que cuenta con la participación de Alemania, Italia, Austria, Polonia, Portugal y Rumanía.
Tomando en consideración estos nuevos proyectos y participación de los 25 Estados miembros participantes en PESCO resulta especialmente ilustrativa la siguiente tabla elaborada por Daniel Fiott:
En este sentido, del extenso análisis que podría realizarse de esta nueva ola – y que se hará en este medio – sí cabe destacar la no participación francesa en los proyectos liderados por España. Resulta un hecho cuanto menos destacable, ya que Francia participa en los otros 12 nuevos proyectos aprobados y lidera 14 proyectos en la actualidad. Esto ocasiona que Francia mantenga actualmente su participación en 21 proyectos en los que converge con Alemania (lidera 8 y participa en 14), Italia (lidera 11 y participa en 19) y España. No parece desde luego una cuestión azarosa en tanto en cuanto estos cuatro Estados miembros participantes en PESCO conforman el conocido grupo de los cuatro o pioneros.
Por último, en el caso de España, la situación resultante sería la siguiente:
- Ostenta el liderazgo de 4 proyectos. Recuérdense, además de los dos nuevos proyectos, los dos que ya coordinaba, el relativo al Strategic C2 System for CSDP Missions and Operations (EUMILCOM) adoptado en la primera tanda el 6 de marzo de 2018, y el concerniente al Sistema Aéreo de Protección Electrónica Activa (AEA), adoptado en la tercera ola, el 12 de noviembre de 2019.
- Participa en un total de 21 proyectos, destacando que en la última tanda únicamente se haya sumado a participar en el proyecto liderado por los vecinos portugueses. Igualmente, destacar que España se ha desvinculado de los siguientes proyectos:
- EU Test and Evaluation Centres adoptado en la segunda ola – el 19 de noviembre de 2018 –, y coordinado por Francia. No obstante, Suecia y Eslovaquia siguen formando parte del proyecto.
- Cyber and Information Domain Coordination Center (CIDCC), adoptado en la tercera ola – 12 de noviembre de 2019 – y coordinado por Alemania. Mientras que España se desengancha del proyecto, Francia se vincula junto con la ya existente participación de Hungría y Países Bajos.
- Igualmente, España actúa en calidad de observadora en 15 proyectos.
Participación de terceros estados en PESCO
No obstante, el 20 de noviembre de 2020 no ha sido la única fecha destacable en otoño del 2020. El día 5 de noviembre, y lo que podría considerarse un preludio, de la revisión, se adoptó la Decisión (PESC) 2020/1639 del Consejo por la que se establecen las condiciones generales en las que se podrá invitar excepcionalmente a terceros Estados a participar en proyectos individuales de la Cooperación Estructurada Permanente. Lejos de ser el resultado de una negociación ágil han llegado a prolongarse durante varios años.
La situación política en el seno de la UE ha jugado su papel en este avance, ya que el propio contexto interno también se ha visto condicionado por una serie de factores que han impulsado la adopción de la Decisión como, por ejemplo, la efectiva salida del Reino Unido o las distintas cartas enviadas por los ministros de Defensa del «grupo de los cuatro». Por tanto, podría afirmarse que el desarrollo de la PESCO a nivel legislativo se da por concluido. En otras palabras, la base legal de la PESCO contenida en el Tratado de Lisboa debía ser objeto de desarrollo y la mencionada Decisión viene a cerrar la regulación que sostiene la arquitectura de la PESCO sobre la base de las dos Decisiones claves previas:
- Decisión (PESC) 2017/2315 del Consejo, de 11 de diciembre de 2017, por la que se establece una cooperación estructurada permanente y se fija la lista de los Estados miembros participantes.
- Decisión (PESC) 2018/909 del Consejo, de 25 de junio de 2018, por la que se establece el conjunto de reglas de gobernanza comunes para proyectos de la cooperación estructurada permanente (PESCO).
No obstante, pese a que la adopción de la Decisión (PESC) 1639/2020 suponga un avance, no puede obviarse que lejos de ser un texto aclaratorio se plantea sumamente denso y de una alta dificultad de comprensión en torno a únicamente nueve artículos. El análisis de la cuestión se torna complejo como fruto, en parte, de las excesivas remisiones a la Decisión (PESC) 2018/909 sobre el conjunto de reglas de gobernanza comunes para los proyectos de la PESCO. Las remisiones combinadas con la extrema laxitud o ambigüedad detectada en determinados puntos del articulado convierten la labor de esclarecer los términos en los que podrán participar terceros Estados en la PESCO en un auténtico galimatías (Cózar, 2021a). Además, tampoco puede obviarse el hecho de que esta Decisión queda supeditada y/o condicionada a lo establecido en la Decisión sobre el conjunto de reglas de gobernanza que debió ser objeto de actualización antes del 31 de diciembre de 2020, hecho que aún no se ha producido[4].
En este sentido, la Decisión deja numerosas puertas abiertas o brechas legales que podrían llegar a bloquear la participación efectiva de terceros Estados y, además, numerosos términos están aún pendientes de ser definidos y aclarados por las Instituciones.
Atendiendo a la propia redacción de la Decisión puede observarse el alto riesgo de contar con problemas en la práctica a la hora de su efectiva implementación habida cuenta de las consideraciones en materia de gobernanza que no han quedado perfiladas en su totalidad (por ejemplo, cuestiones relacionadas con la soberanía tecnológica). Esto resultaría aplicable tanto a la negociación de la entrada de terceros Estados como al funcionamiento ordinario y mecanismo de revisión anual de la Cooperación Estructurada Permanente, por no señalar los posibles obstáculos a la hora de suspender o finalizar la participación de un tercer Estado.
Sin embargo, aunque puedan advertirse carencias incluso a nivel legal, el círculo de la regulación de la PESCO podría considerarse oficialmente cerrado. Lo que es más, ya se encuentra en fase de implementación total al haber atendido a las primeras solicitudes para participar en el proyecto más multitudinario, el de Movilidad Militar (Military Mobility), por parte de Estados Unidos, Canadá y Noruega (Conclusiones del Consejo, 6 de mayo de 2021). Éste último también firmó el 1 de diciembre de 2021 el Acuerdo Administrativo pertinente gracias a que ya contaba con un Acuerdo con la EDA, requisito indispensable para poder participar en proyectos individuales de la PESCO. De ahí que los dos Acuerdos restantes se dilaten más en el tiempo aunque ya se han iniciado los trámites para la negociación del Acuerdo Administrativo con EE. UU. en el marco de la EDA. Igualmente, ya circulan rumores acerca del interés de EE. UU. de participar en otros proyectos o, incluso, de Turquía.
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