A propósito de la «autonomía estratégica»

Un concepto pendiente de definir

Si en el campo de la seguridad y la defensa europea en los últimos años destaca una expresión sobre todas, ésta es la de «autonomía estratégica», sobre todo desde la publicación de la Estrategia Global de la UE en 2016. No obstante, al carecer de una definición concreta esto se presenta como una de las cuentas pendientes de la UE sobre todo de cara a la elaboración del Strategic Compass.

La «autonomía estratégica europea» no son meras palabras. La independencia estratégica de Europa es nuestro nuevo proyecto común para este siglo. En interés de todos. Setenta años después de los padres fundadores, la autonomía estratégica europea es el objetivo número uno de nuestra generación. Para Europa, este es el verdadero inicio del siglo XXI

(Consejo Europeo, 2020)

De este modo tan contundente finalizaba el discurso del Presidente del Consejo Europeo Charles Michel frente al Foro Económico de Bruselas en septiembre de 2020; un momento álgido en las negociaciones del nuevo Marco Financiero Plurianual (MFF) y del Plan de Recuperación frente al covid-19. No obstante, algo falla en la elección de la terminología, pues resulta paradójico que afirme de forma rotunda que la «autonomía estratégica europea no son meras palabras» cuando en la realidad es eso lo único que tenemos, palabras.

Esto es así, ya que pese a estar tan en boga desde la publicación de la Estrategia Global de la UE (EUGS) en el año 2016 se reduce en estos a una muletilla o una especie de mantra repetido con demasiada asiduidad. Expresión que ha sido capaz de hacerse un hueco por sí misma en todas aquellas publicaciones de referencia en el campo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

«Autonomía estratégica»: una expresión sin definición

Pese a que esta expresión comenzó a emplearse por el Consejo ya en noviembre de 2013, en relación con la industria de defensa y en el Consejo de Asuntos Exteriores de mayo de 2015, lo cierto es que poco se sabe acerca de la definición y alcance de esta terminología. En la concepción de la EUGS la idea resurge a través de la referencia «a un nivel adecuado de autonomía estratégica» y pasó a ser la expresión de moda desde junio de 2016.

Sin embargo, aunque nace sin una definición concreta ya a nadie le sorprende su frecuente uso. Prueba de ello ha sido la extrapolación del término a todos los ámbitos sobre todo como consecuencia de la crisis del covid-19. El mayor ejemplo de ello puede encontrarse en las Conclusiones adoptadas por las Instituciones europeas sobre los objetivos y prioridades para el periodo 2020-2024 (Conclusiones Conjuntas del Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Unión Europea sobre los objetivos y las prioridades para el periodo 2020-2024, 2020) al hacer mención a «la autonomía estratégica abierta de Europa». Expresión que también ha pasado a contemplarse por la Comisión Europea en su nueva estrategia comercial.

De la EUGS puede entenderse que la «autonomía estratégica» de la UE se extiende a cuatro ámbitos fundamentales: intereses comunes de los europeos, promoción de sus principios y valores, paz y seguridad dentro y fuera de la Unión, y la industria de defensa europea (Pontijas Calderón, 2019). En este sentido, el Coronel señala:

«Estos cuatro campos coinciden con las tres dimensiones que debería abarcar cualquier autonomía estratégica: operacional (civil y militar), económica (industrial) y política (diplomática).»

Por tanto, carece de un concepto propio en la propia EUGS, pero tampoco se encuentra en el glosario de la UE, ni en Decisiones o Conclusiones del Consejo o Consejo Europeo, por ejemplo. Podría pensarse que en su sentido más general y abstracto sí que existe una definición como tal, pero, tanto dentro como fuera de las fronteras de la UE no ha podido localizarse. Ni siquiera en el Glosario de Terminología de Uso Conjunto del EMAD (Estado Mayor de la Defensa, 2018), ni por supuesto, al ser más antiguos, en diccionarios militares como el de José Almirante (Almirante, 1989) o el Glosario de Defensa (Sheehan & Wyllie, 1991), editados ambos por el Ministerio de Defensa. Tampoco parece haberla en manuales de Estudios Estratégicos o de Relaciones Internacionales.

Es más, la propia Unión Europa a través de su actual Alto Representante (AR) y Vicepresidente de la Comisión Josep Borrell ha admitido abiertamente que no dispone de un concepto y que su adopción es necesaria (Borrell, 2020). Como también señala el AR, lo más parecido que tenemos a una definición se encuentra en las conclusiones del Consejo de noviembre de 2016 al plasmar la expresión en inglés: «capacity to act autonomously when and where necessary and with partners wherever posible» (capacidad de actuar de forma autónoma cuando y donde sea necesario y con socios siempre que sea posible) (Council conclusions on implementing the EU Global Strategy in the area of Security and Defence, 2016). Concepto que se ha venido contemplando en los sucesivos años por el Consejo mayormente, pero también por el Consejo Europeo a quien se suma ahora también la Comisión Europea. Asimismo, en el marco de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y del Fondo Europeo de Defensa (EDF) también encuentra cabida figurando en los actos legislativos que dan sustento a estos instrumentos e iniciativas.

Esto lleva a afirmar que todos los grupos de interés (stakeholders) – no únicamente los policy makers, sino también académicos – están escribiendo y ofreciendo discursos sobre una expresión que no sabemos a ciencia cierta qué es. Si bien es cierto que podrían realizarse aproximaciones o vagas definiciones, la clave reside en el papel que juega la propia doctrina nacional, cultura de defensa, geografía e historia de cada uno de los 27 Estados miembros.

No se considera prudente aventurarse al ofrecimiento de una definición en tanto en cuanto no puede afirmarse que la «autonomía estratégica» se erija como un concepto intuitivo. Es más, puede decirse que por su propia naturaleza nace limitado.

En este sentido, podrían aportarse definiciones muy diferentes en función del aspecto sobre el que se ponga el acento. Por ejemplo, si pretendiésemos una definición geográfica, basada en el ámbito de aplicación de ésta, sería ilusorio considerar que la UE, incluso teniendo «autonomía estratégica» – entendiéndose lo que quiera que sea este concepto – podría actuar en cualquier punto del mundo y con las mismas capacidades. No hay más que ver las limitaciones que los socios han padecido en escenarios cercanos como Libia o hacer un análisis de las capacidades de transporte estratégico tanto aéreo como naval en comparación con el de otras grandes potencias para tomar conciencia de las limitaciones con que la UE parte de cara a obtener su ansiada «autonomía estratégica».

Ya que hablamos de «capacidades», este último concepto es, dicho sea de paso, otro de los pertenecientes al grupo que podríamos denominar «no definidos», aunque la UE cuente con un Plan de Desarrollo de Capacidades (EU Capability Development Plan) actualizado en 2018 (Agencia Europea de Defensa, 2018). Otro ejemplo claro de ausencia de definición común puede encontrarse en torno al concepto de terrorismo en el ámbito europeo (Pérez, 2020).

Volviendo sobre la definición de «autonomía estratégica», también podría hablarse de ella en términos de capacidad de imponer su voluntad o intereses a cualquier rival. En este caso, podría imaginarse una escala de 0 a 10, siendo 0 una sumisión completa a los intereses de terceras potencias y 10 una capacidad absoluta de imponer los términos propios. Puesto que a lo largo de la Historia no se conocen casos de hegemonías perfectas y todas las grandes potencias han visto limitada su capacidad de acción por sus rivales y por las alianzas establecidas entre ellos(Kennedy, 2013), el debate destinado a fijar a partir de qué punto hablamos de «autonomía estratégica» podría ser inacabable. Además, ello conduciría por fuerza a otro aspecto que siempre es obligado considerar: la necesidad de dotarse de una capacidad de disuasión estratégica independiente y, por tanto, diferente de la disuasión extendida que aportan los EE. UU. o que pudiese aportar la Force de frappe francesa (Pulido, 2018). Al fin y al cabo, esta continúa siendo la clave de bóveda de la arquitectura de seguridad internacional y sin ella, resulta difícil creer que la UE pudiese actuar en igualdad de condiciones frente a potencias como los EE. UU., Rusia o China.

Sin una definición resulta improbable que los 27 integrantes del club partan de las mismas premisas, habida cuenta de las innegables divergencias entre éstos. Resulta de Perogrullo afirmar que un nacional polaco o estonio probablemente no concebirá la defensa al igual que un portugués o español. Esto que realmente es una obviedad tiende a disiparse entre las numerosas publicaciones con las que se cuenta en este ámbito de estudio.

Por un lado, el ejemplo más reciente se encuentra en las dificultades halladas para lograr adoptar la Decisión que establece las condiciones de participación de terceros Estados en proyectos individuales de la PESCO. Por otro, el ejemplo de futuro se identifica con la adopción del Strategic Compass o brújula estratégica con el propósito de harmonizar las distintas posturas sobre la percepción de los riesgos y amenazas existentes.

Además, hay una clara tendencia a asociar la idea de «autonomía estratégica» o «no dependencia» a la consecución de un ejército europeo cuando, en realidad, se configuran como objetivos distintos. En otras palabras, la realización de un ejército europeo no tiene por qué ser una consecuencia directa y necesaria del logro de mayor autonomía en el ámbito europeo. Todo ello, por no decir que este no es un objetivo común compartido entre los Estados miembros. Por tanto, resulta necesario conocer cuál es el punto de partida y las pretensiones nacionales.

Igualmente, resulta necesario hacer un inciso a modo de recordatorio.  La Unión Europea es una organización internacional sui géneris, una rara avis entre las Organizaciones Internacionales existentes, pero, en esencia, es una organización que nace de la asociación voluntaria de los Estados que han decidido ceder el ejercicio de competencias soberanas. Esta noción tan asentada sobre la naturaleza misma de la Unión Europea tiende también a evaporarse.

Los Estados miembros no han cedido competencias en este ámbito a diferencia de lo que ocurre en otros, y por eso, la PCSD es una política tan diferenciada del resto, única y particular. En la práctica no parece que el segundo pilar del templo griego aludido con el Tratado de Maastricht haya desaparecido. Un ejemplo reciente puede encontrarse en las negociaciones del Acuerdo sobre las relaciones futuras entre el Reino Unido y la UE cuando ambos bloques decidieron que la seguridad y la defensa quedarían al margen. Tal es así que el pasado 30 de abril se aprobó el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y el Reino Unido en el seno del Parlamento Europeo, pero aún siguen pendiente cuestiones que no se han plasmado en ningún documento más allá de la Declaración Política lograda entre ambos bloques en octubre de 2019.

Si algo puede extraerse del análisis de la PCSD es precisamente su complejidad a la hora de aunar posiciones y de construir de forma real precisamente por las divergencias existentes entre los Estados. No sólo a nivel de intereses y objetivos estratégicos, sino también tomando en consideración su propia concepción de la seguridad y la defensa (Bartels, Kellner, & Optenhögel, 2017). Tradicionalmente se ha asentado la idea de que la PCSD es el reducto más intergubernamental de la PESC y esto se seguirá manteniendo en el tiempo mientras los Estados no contemplen ceder ejercicio de sus competencias soberanas. De ocurrir, implicaría que a nivel individual perderían peso en la arena internacional.

Dicho lo cual, huelga decir que la carencia de una definición precisa y concreta puede ser consecuencia directa de que la propia UE y sus Estados miembros no tengan clara qué dirección deben tomar y no logren alcanzar un consenso. En otras palabras, habría que plantear la pregunta que se repite cada año: ¿Quo vadis Europa?

Por si fuera poco, se trata de una idea sumamente amplia que se relaciona directamente con otros términos como «soberanía industrial» y/o «soberanía tecnológica», ya que su surgimiento fue precisamente en el ámbito de la industria de defensa.

En relación con esto cabe decir que la «autonomía estratégica» también debe analizarse bajo el prisma de la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) y de la PESCO sobre todo desde que el 5 de noviembre de 2020 se abrió la puerta a la participación de terceros Estados en este último (Murillo, 2021). Asimismo, debe tomarse en consideración que el pasado día 6 de mayo de 2021 el Consejo adoptó tres Decisiones sobre la participación de Estados Unidos, Canadá y Noruega en el proyecto sobre Movilidad Militar (Military Mobility) liderado por Países Bajos (Servicio Europeo de Acción Exterior, 2021).

Ideas finales

De todo lo anterior puede señalarse a modo de conclusión que la confección de una definición de «autonomía estratégica» se presenta como una tarea ardua, pero cada vez más necesaria. En consecuencia, se estima cuanto menos oportuno que en el marco de las negociaciones y adopción del Strategic Compass se acuñase, al menos, una definición de minimis. Es decir, una definición que ofrezca unos elementos comunes que conformen la premisa sobre la que todos los Estados miembros deban basarse.

Asimismo, el momento para la apertura de este debate también es oportuno pues la UE acaba de lanzar la Conferencia sobre el Futuro de Europa con ocasión del Día de Europa y cuyo cierre se producirá en 2022 bajo la presidencia francesa del Consejo. En este sentido, ya se manifestó a la hora de presentar la declaración conjunta firmada por la Comisión, Parlamento y Consejo que no deben existir temas tabúes. En consecuencia, tampoco en el ámbito de la acción exterior y particularmente en lo tocante a la seguridad y defensa.

En esencia, aunque la Unión Europea parezca no tener clara una vez más cuáles son sus objetivos y metas concretas, y más importante, el camino a seguir sí es cierto que cuenta en su seno con mayor voluntad política de la habida antes del impulso dado por la EUGS. Por tanto, aunque a la hora de ofrecer definiciones llegue con retraso, más vale tarde que nunca.

Referencias

Agencia Europea de Defensa. (2018). The 2018 CDP Revision. The EU Capability Development Priorities. Bruselas: Agencia Europea de Defensa.

Almirante, J. (1989). Diccionario Militar. Madrid: Ministerio de Defensa.

Bartels, H.-P., Kellner, A., & Optenhögel, U. (Edits.). (2017). Strategic Autonomy and the Defence of Europe. On the Road to a European Army? Bonn: Dietz.

Borrell, J. (3 de diciembre de 2020). Why European strategic autonomy matters? Diploweb.com. Obtenido de https://www.diploweb.com/Why-European-strategic-autonomy-matters.html

Conclusiones Conjuntas del Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Unión Europea sobre los objetivos y las prioridades para el periodo 2020-2024. (29 de diciembre de 2020). ((2021/C 451 I/02)). DOUE CI 451/4. Obtenido de https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020Y1229(01)&from=EN

Consejo Europeo. (8 de septiembre de 2020). Plan de Recuperación: reforzar la autonomía estratégica de Europa. Discurso del presidente Charles Michel en el Foro Económico de Bruselas. Obtenido de https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2020/09/08/recovery-plan-powering-europe-s-strategic-autonomy-speech-by-president-charles-michel-at-the-brussels-economic-forum/

Council conclusions on implementing the EU Global Strategy in the area of Security and Defence. (14 de noviembre de 2016). Obtenido de https://www.consilium.europa.eu/media/22459/eugs-conclusions-st14149en16.pdf

Estado Mayor de la Defensa. (2018). PDC-00 Glosario de Terminología de Uso Conjunto. Madrid: Ministerio de Defensa.

Kennedy, P. (2013). Auge y caída de las grandes potencias. Barcelona: Penguin Random House Grupo Editorial.

Murillo, B. C. (2021). La Cooperación Estructurada Permanente y la participación de terceros Estados. Revista General de Derecho Europeo(53).

Pérez, D. (18 de diciembre de 2020). Hacia una definición de terrorismo. Observatorio Internacional de Estudios sobre Terrorismo (OIET). Obtenido de https://observatorioterrorismo.com/actividades/hacia-una-definicion-de-terrorismo/

Pontijas Calderón, J. L. (9 de marzo de 2019). El ejército europeo y la autonomía estratégica de la Unión Europea. (08/2019), 8-10.

Pulido Pulido, G. (s.f.).

Pulido, G. (28 de 9 de 2018). Disuasión Nuclear Europea: Más allá de la disuasión extendida. Obtenido de Revista Ejércitos: https://www.revistaejercitos.com/2018/09/28/disuasion-nuclear-europea/

Servicio Europeo de Acción Exterior. (6 de mayo de 2021). Foreign Affairs Council (Defence): Remarks by High Representative/Vice-President Josep Borrell at the press conference. Obtenido de https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/97931/foreign-affairs-council-defence-remarks-high-representativevice-president-josep-borrell-press_en

Sheehan, M., & Wyllie, J. H. (1991). Glosario de Defensa. Madrid: Ministerio de Defensa.

Beatriz Cózar Murillo
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