Guardacostas en España

En España son multitud las instituciones que intervienen de una u otra forma en la seguridad marítima de la nación, solapándose. SEMAR, SAER, SVA, SASEMAR, MAPA o la propia Armada Española son solo algunas de ellas. Se conforma así un escenario diabólico en el que las duplicidades y la lucha por las competencias son la norma, en detrimento del interés general. Una posible solución a este caos pasa por la creación de un verdadero cuerpo de guardacostas, bajo un mando único, de carácter militar y homogéneo. Sin embargo, una decisión tan radical conllevaría también profundos y costosos cambios sobre el actual esquema, pudiendo ser contrario al fin último que se busca. A lo largo de este artículo analizamos esta y otras posibilidades, así como la forma en que nuestros vecinos han hecho frente al mismo problema.

La protección de sus espacios marítimos es fundamental para cualquier nación con vistas al mar, más si gran parte de su superficie es costera, su economía depende en gran medida del transporte marítimo e incluso la cadena alimenticia de su sociedad tiene en los productos del mar uno de sus pilares fundamentales.

Este es el caso de España, que con más de 8000 kms de costa, una dependencia total del suministro de hidrocarburos por vía marítima (mediante buques o por oleoductos submarinos) y con una flota pesquera de más de 9000 barcos, tiene la enorme responsabilidad de controlar las comunicaciones por mar, los derechos de explotación en la llamada zona económica exclusiva (hasta 200 millas mar adentro) la aplicación del derecho marítimo, la persecución de los actos delictivos y/o punitivos, la protección de su entorno ecológico y el auxilio a las gentes de mar. Una tarea titánica que comparten en mayor o menor medida un enorme conjunto de instituciones, hasta doce, en el que es considerado el mayor y más desafortunado ejemplo de caos legislativo de nuestro país.

La responsabilidad de llevar el enfrentamiento armado con otros países a los espacios marítimos es de la marina de guerra, y gran parte de los objetivos de la guerra en el mar pasan por negar al enemigo el beneficio de su explotación. Sin embargo, en tiempo de paz, los intereses, las amenazas y los medios aplicados en lo que se conoce por ‘seguridad marítima’ suelen corresponder a otros institutos que, ya sean de carácter civil o militar, cuentan con el estatus de agentes del orden, garantes de la leyes nacionales e internacionales, fuerzas de control de fronteras y la actuación contra toda clase de actividad delictiva.

En este punto ya empezamos a atisbar una parte del problema de la legislación española que afecta no solo al control de las costas, si no de las fronteras en general, ya que cuenta con institutos diferentes en función de la tarea concreta que desarrollen. Si bien el control de fronteras es una responsabilidad de la Guardia Civil, cuerpo que absorbió en su momento a aquel encargado específicamente de esta tarea, como eran los Carabineros del Reino, hoy la función de control de las fronteras en el ámbito de la lucha contra el contrabando ilegal y los delitos contra la hacienda pública, lo ejerce el SVA o Servicio de Vigilancia Aduanera.

Se trata de un organismo dependiente de la Agencia Tributaria, y cuyos miembros tienen la condición de agentes de la autoridad y responsables del resguardo fiscal del Estado. Para ello cuentan con medios navales y aéreos, que en teoría se complementan con los de la Benemérita (SEMAR y SAER respectivamente), y que actúan contra otro tipo de delitos que no son exclusivamente económicos, como crimen organizado, narcotráfico o inmigración ilegal (tráfico de personas al fin y al cabo). También ejercen la función de protección de los buques privados que transitan o trabajan en las aguas españolas; si bien el MAPA (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), a través de la Secretaría General de Pesca, dispone de su propia flotilla de patrulleros (operados por la Armada y el SEMAR) y aeronaves (C212 y helicópteros Dauphin) para este menester.

No es la única responsabilidad que conserva nuestra marina de guerra, otrora responsable única de la seguridad marítima, ya que colabora en el control de los caladeros, la normativa de pesca, los vertidos ilegales, el control de las vías de navegación y en último caso la intervención contra fuerzas hostiles, militares o no, en oposición a los intereses del Estado, aunque no haya implicados fuerzas regulares ni gobiernos legítimos tras ellas.

Para el control del mar, la Armada cuenta con un mando específico, la FAM (Fuerza de Acción Marítima), que se articula como MOM (Mando Operativo Marítimo) de carácter permanente e integrado en el MOPS (Mando de Operaciones) del Estado Mayor de la Defensa. A él se añaden medios de las otras ramas de las FAS, como una unidad de artillería de costa (del Ejército de Tierra) o medios aéreos de patrulla marítima pertenecientes al Ejército del Aire (EdA). A este último corresponde el mantenimiento del servicio de salvamento marítimo o SAR, que controla las cuatro áreas de responsabilidad (Mediterráneo Occidental, Estrecho, Atlántico/Cantábrico y Canarias) que dentro del acuerdo marco internacional (rubricado por la Organización Marítima Internacional en 1979 y al que España se adhirió en 1993) corresponden a nuestro país, con una extensión de 1,5 millones de kilómetros cuadrados.

Por si esto fuera poco, esta fuerza militar, que también cubre las necesidades de búsqueda y rescate (SAR) del personal de las FAS en cualquier escenario, pasó a ser un elemento auxiliar de la nueva Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima o SASEMAR, fundada en 1992 y conocida hoy como ‘Salvamento Marítimo’ o SM. Esta se encarga de coordinar las acciones de los diferentes organismos involucrados en dicha tarea, que pese a lo que se pueda pensar, no son solamente los dos citados.

En efecto, para complicarlo aún más, las transferencias de competencias dadas a las autonomías, han hecho que algunas de ellas, con gran tradición en el uso y explotación del mar, tengan sus propios servicios de salvamento. Destaca especialmente el de la Xunta de Galicia, que trabaja con 19 barcos y una reducida flota de helicópteros en la famosa ‘Costa da morte’.

Para no aburrir en exceso al lector, daremos por terminado aquí el breve resumen de la extraordinaria mezcolanza de medios, instituciones y organismos que se juntan y coordinan (concediéndoles el beneficio de la duda)  para lograr la cada vez más difusa misión de proporcionar ‘Seguridad Marítima’.

Conceptos de Seguridad Marítima

Inmediatamente llama la atención la dualidad existente entre las acciones encaminadas a auxiliar a los profesionales del mar y aquellas otras cuya finalidad es imponer la ley. La primera es una actuación que basada en una normativa en vigor, vela por su cumplimiento en favor de los diferentes actores que operan, trabajan o transitar por los espacios marítimos de responsabilidad. Por contra, la segunda es una actuación basada en la coerción, o mecanismo que castiga los actos punibles, dentro de un marco legal que utiliza la sanción como efecto disuasorio y permite el uso justificado de la fuerza con la intención de cesar su actividad ilegal. Sobra decir que en este caso el marco legal y/o jurídico impone el uso de fuerzas policiales con capacidad de actuación judicial y, en último término, otros estamento de seguridad del estado, incluidas las Fuerzas Armadas.

Así pues, una primera aproximación al problema, dado el punto de partida actual, es establecer una clara división entre el actual SASEMAR y la actuación paralela que realizan determinadas CCAA en el ámbito de su competencia, y la Seguridad Marítima entendida como elemento de seguridad del Estado, tanto de los espacios marítimos como la de puertos e instalaciones costeras.

Dada esta división, surgen enseguida dos problemas inmediatos respecto del actual organigrama: 1) la labor de control de la actividad pesquera realizada por el MAPA (ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación) y que vela por la explotación correcta de los caladeros, y; 2) aquella otra asistencial que realiza el EdA en apoyo de SASEMAR (aparte de sus funciones militares).

El primero es un caso evidente de suplantación de funciones que no se entiende más allá de la responsabilidad del ministerio como organismo legislador del marco normativo que corresponda.

Si en tierra es la Guardia Civil la que se encarga de hacer cumplir dicho marco, persiguiendo los delitos ecológicos, la explotación irregular de recursos, los vertidos o las normas sanitarias para bienes de consumo (ganado y productos agrícolas), igualmente será la encargada de hacer cumplir las normas en la mar; como el correcto uso de las artes de pesca, las cuotas de capturas, los permisos de explotación y otros de régimen laboral del personal que faena en las aguas.

No obstante, hay que decir que en su mayor parte, MAPA corre con los gastos de adquisición y mantenimiento, pero delega la operación de estos medios en otros organismos (aunque mantiene la potestad de asignarles las misiones). Así sucede con los patrulleros (Armada y SEMAR) los helicópteros (SAER) y  los famosos ‘apagafuegos’ o CL 215 del Ejército del Aire.

Este ejemplo es válido para el otro gran problema de coherencia del sistema que apuntábamos al principio, y es la operación de aeronaves militares en el ámbito civil cuando ya existe otro organismo que lo realiza. La falta en el pasado de de este último y la dificultad de cursar estudios para personal de vuelo fuera de las Fuerzas Armadas, hacían necesario encargarles esta tarea; de esta forma las aeronaves adquiridas por todos estos organismos (incluido el SVA o la Consejería de Pesca) han sido tradicionalmente puestas en manos de los únicos ‘aviadores’ de la Administración, que no eran otros que los pilotos militares.

Hoy en día las circunstancias han cambiado notablemente, y las responsabilidades militares en este ámbito se han diluido, hasta el punto de que la jefatura SAR se ha transformado para asumir otras responsabilidades de carácter estrictamente militar (operaciones especiales). SASEMAR tiene así sus propias aeronaves SAR, pero no forman parte de este servicio público, precisamente por el coste y la dificultad técnica de sostener personal de vuelo, mecánicos o rescatadores. Es por ello por lo que se recurre a subcontratas con empresas como Inaer, Eliance o Babcock, que prestan este servicio a varias administraciones y que, sorprendentemente, incluye la flota de helicópteros de un cuerpo de carácter policial como es el SVA. Esta situación realmente lamentable, ha llevado incluso a paralizar la acción del estado por problemas laborales en la contrata [1].

Por su parte, tampoco los medios contra incendios son exclusivamente militares, solo una más de las herramientas que utiliza el Comité de Lucha Contra Incendios Forestales (CLIF), que es quien establece los medios necesarios para cada campaña (estacional), contratando en su caso diferentes medios privados que sumar a los propios y los aportados por las FAS (la UME cuenta con un Batallón de helicópteros de emergencias, o BHELEME, que actúa principalmente en esta función).

La situación en el mar es algo diferente, pues a la flota pesquera se une la marina mercante, suministradora inagotable de profesionales de la navegación para las administraciones, incluida SEMAR (por carencia de miembros del cuerpo con la titulación necesaria). Esto ha llevado a plantear otra cuestión de gran calado: la necesidad de que los organismos responsables deban aportar los medios marítimos y aéreos en el ejercicio de sus funciones, cuando pueden ejercer exclusivamente como ordenantes de las acciones que correspondan. Es decir, es innecesario que SVA tenga aviadores o marinos si sus funcionarios pueden ejercer el mando de la misión, dejando a la tripulación, ajena al organismo, la responsabilidad de pilotar la nave. Este sistema funciona con los medios aéreos y sin embargo, para el control de superficie, el citado SVA cuenta con sus propias tripulaciones ‘marineras’, cuando podrían embarcar funcionarios de este cuerpo en los buques de Armada o SEMAR, evitando así duplicidades.

De hecho, aunque se circunscribe al ámbito del contrabando, blanqueo de capitales y los delitos contra la hacienda pública, el SVA dispone de los mismos medios y funciones que el SEMAR o el SAER, que a los buques y aviones citados, suma equipos de intervención o MIO (Maritime Interdiction Operations) fuertemente armados (también es cierto que hacienda cubre estas vacantes principalmente con policías, guardias civiles e incluso militares en activo). Este cuerpo cada vez más actúa contra otros delitos, como el tráfico de drogas e incluso la lucha contra la corrupción, ejerciendo plenamente como instituto policial fuera del ámbito estricto de la Agencia Tributaria.

Por si no hubiera pocos cuerpos policiales con los ya citados, debemos incluir a la policía portuaria, un ente con consideración (lógicamente) de agentes del orden y que son gestionados por las diferentes autoridades portuarias. Llama la atención que este cuerpo venga a ejercer atribuciones que ya realizaba la Guardia Civil (costas y fronteras) y que no esté centralizado, siendo responsabilidad de cada autoridad portuaria su contratación y preparación.

Igualmente, no se comprende cómo fuerzas y cuerpos de seguridad del estado, que deberían estar capitalizados por el ministerio del interior, puedan pertenecer a carteras como Hacienda o Transportes. Este problema es muy habitual y tiene su origen en la obsesión de las diferentes administraciones por acaparar atribuciones y responsabilidades que no le competen (con el ánimo de obtener crédito, puestos de responsabilidad e influencia).

Urge pues un marco normativo donde queden claras las atribuciones de cada institución, antes de que las diferentes duplicidades lleven a verdaderos conflictos competenciales y administraciones paralelas, si no ha ocurrido ya.

También conviene recordar que las competencias transferidas a las comunidades autónomas se limitan a las tareas de auxilio en el mar, no correspondiendoles ni el control del tráfico marítimo ni la seguridad marítima, por lo que las diferentes policías autonómicas no tienen presencia en el mar, labor que compete a SEMAR. Esta distinción era el último reducto de racionalidad en la gestión de los espacios marítimos entre el gobierno central y las autonomías; y decimos era porque está a punto de saltar por los aires con la adopción por parte de los Mossos d’Escuadra (policía autonómica catalana) de medios y unidades navales.

Marco de actuación de un servicio guardacostas

No es el objetivo de este artículo determinar cómo deben organizarse o coordinarse las diferentes FCSE, sus responsabilidades como guarda fiscal del Estado, control de las fronteras, policía judicial o la lucha contra el crimen organizado; pero sí podemos considerar el beneficio de asignar en exclusiva el control efectivo de las fronteras, como fuerza policial (agentes de la autoridad) a cualquiera de los anteriores. Y es que un delito es un delito, por lo que parece absurdo que diferentes actores de la administración se personen en el mar, aunque se disponga de mecanismos para prestarse apoyo mutuo, multiplicando los costes de personal y medios materiales, aparte de los diferentes problemas de competencias que puedan surgir, cuando sobre un mismo sujeto (persona física, grupo o entidad jurídica) confluyan diferentes violaciones de las leyes en vigor. 

Por añadir mayor complicación al asunto, los infractores pueden verse implicados en una situación de emergencia, donde primará la asistencia y auxilio a las personas (preservar la vida humana); esto es especialmente notorio en la lucha contra el tráfico de personas, realizada en condiciones de seguridad mínimas para un medio tan hostil como es el mar. Así se ha constatado en las operaciones de auxilio a las pateras/cayucos cargadas con inmigrantes ilegales, ya que la actitud hostil o desesperada de los patronos o los mismos inmigrantes ante la intercepción (fracaso en su pretensión de alcanzar suelo europeo) ha puesto en serio peligro al personal de auxilio, obligando a embarcar a la guardia civil en los buques de SASEMAR.

Por otra parte, las unidades navales de estos organismos, sea cuales sean, deben figurar en la LOBA (Lista Oficial de Buques de la Armada) como ‘auxiliares’ de la Armada, y pasar a estar bajo su control operativo cuando así se determine, cosa que sucede con el SVA, pero incomprensiblemente, no con el SEMAR.

En los últimos años, como hemos visto, diferentes agencias gubernamentales han ido asumiendo cada vez más competencias en este campo. Competencias que en su mayor parte pertenecían a la Armada en el pasado y que hoy ha perdido. Sin embargo, en un nuevo ejercicio de ineficacia administrativa y celo competencial, no ha supuesto una reestructuración de los órganos de mando de la marina de guerra.

No se entiende que en el actual escenario perviva la ‘marina dentro de la marina’ que supone la FAM (Fuerza de Acción Marítima) de la Armada, con unas misiones vaciadas en gran parte de contenido y con una relación de buques llevada a su mínima expresión; sólo sostenida por las funciones que realizan fuera de nuestras fronteras los nuevos BAM, y que no son ni más ni menos que la adaptación a nuevas misiones asimétricas o híbridas por parte de una fuerza bélica (que no policial) como es una marina de guerra. Tal es así, que los nuevos requisitos de la Armada para la ‘acción marítima’ han mutado a un nuevo concepto de buque de ‘protección marítima’ que entronca directamente con el concepto tradicional de ‘corbeta’ o buque de guerra de mares interiores y al que la Armada renunció hace varias décadas en favor de una mayor capacidad oceánica y de proyección.

A nadie escapa que este concepto está íntimamente ligado a requerimientos europeos, tanto en la concepción operativa derivada de las necesidades asimétricas (y los presupuestos menguantes) citadas, como de poderosos intereses industriales, que en último término moldean las necesidades militares en favor de otras de mayor peso político (aunque ciertamente no debiera ser así).

Si obviamos este controvertido asunto, deberemos asumir que la Armada rectifica en su planteamiento respecto a los BAM, introduciendo un nuevo concepto de seguridad marítima donde los buques asumen misiones de mayor riesgo, como proporcionar seguridad activa a otras embarcaciones en un entorno marítimo no seguro (o directamente hostil), lo que conlleva sistemas de armas de mayor capacidad y unos costes mayores. En cualquier caso, estos navíos (acreedores por su porte a esta denominación) deben formar parte de la flota, con lo que volvemos al inicio del planteamiento, abogando por la fusión de la FAM y la FAN (Fuerza de Acción Naval) en un órgano de mando único e inequívoco, propio de una marina de guerra estrictamente militar.

Esto implica que el conjunto de las funciones, en especial en los elementos de decisión (mando y control) de la FAM en el ámbito de la seguridad ‘interior’, y que hemos definido en estas páginas como el entorno propio de un servicio de guardacostas militarizado, queden bajo control de este último. Es un cambio con muchas consecuencias organizativas, no sólo en cuanto a sus responsabilidades, en especial su condición policial (de la que carece la fuerza militar y que ha sembrado no pocas dudas en su acción interior, como la reciente «Operación Balmis» ha demostrado) también en términos de política de personal, instalaciones e infraestructura funcional y logística. Por citar un ejemplo, las comandancias y ayudantías marítimas, que deben poner al servicio del Estado todas las instalaciones portuarias en caso de crisis o guerra, empeñan un volumen notable de oficiales de la Armada española que no cumplen ninguna misión relevante en el ámbito de la defensa nacional ni, desde que cedieron la autoridad portuaria a fomento en 1992, en el ámbito civil, como podría ser el control del tráfico marítimo.

Actualmente el litoral español se divide en 30 provincias marítimas (a su vez divididas en distritos), cada una con una Capitanía, que pertenecen a SASEMAR y dependen funcionalmente del Ministerio de Transportes, a través de la Dirección General de la Marina Mercante. Por su parte, ‘Puertos del Estado’, también dependiente de transportes, gestiona los 46 puertos de titularidad estatal situados a lo largo de todo el litoral español, para lo que cuenta con 28 autoridades portuarias (que nada tienen que ver con las capitanías marítimas).

Con semejante organigrama (al menos en términos orgánicos pertenece a un mismo ente, SASEMAR) completamente civil, al servicio de guardacostas se le exime de otra responsabilidad que no sea la acción ejecutiva en el mar y la seguridad de las instalaciones, teniendo en todo caso la responsabilidad de militarizar los puertos en caso de que Defensa así lo exija, asumiendo el control de los mismos. Esta tarea recaería en el mando de guardacostas correspondiente, como veremos más adelante.

Respecto a las tripulaciones de aeronaves, puede optarse por un perfil de carrera propio o mediante enseñanza de capacitación (como sucede con los aviadores de la Armada, que son marinos a todos los efectos). Si se optara por captar personal de las FCSE en comisión de servicio, deberían poseer y aportar la titulación correspondiente.

Estos medios sustituirán en el ámbito marítimo a las aeronaves de SVA, SAER, SASEMAR, MAPA y EdA, excepto lógicamente las funciones puramente militares (SAO y PMA/ASW). Queda por determinar si el control administrativo de esta fuerza sería de los guardacostas o de otra institución con mayor experiencia en el uso de aeronaves. Como hemos visto, la mayoría de organismos civiles externaliza este servicio y dentro de las FAS hay no pocas disfunciones al respecto, fruto de la complejidad en la gestión de personal y material de vuelo.

Es relevante que la patrulla marítima (y la lucha ASW/ASuW) en el ámbito militar sea del EdA, y no de la Armada. Igualmente, esta última opera dentro de la FAM con las aeronaves de la FLOAN (que dependen directamente del ALFLOT, necesitando coordinar la actuación de ambas). Sin embargo, la mayoría de BAM, destinados en Canarias, recurren regularmente a helicópteros del EdA y ET, ya que la FLOAN no tiene presencia en las islas.

Resumiendo, el servicio de guardacostas asumiría el control o relevaría a las siguientes unidades:

• Todos los medios navales de SEMAR, SVA y MAPA.

• Los medios aéreos de SVA, SAER, MAPA y SASEMAR; así como las aeronaves SAR del EdA.

• Las comandancias marítimas y ayudantías de todos los puertos donde no hay instalaciones de la armada.

• Las unidades de actividades subacuáticas (GEAS) y los equipos operativos de seguridad (EOS) en buques y puertos, sin detrimento de otras unidades similares.

Queda pues al margen la flota de buques de salvamento marítimo, así como las tareas de control del tráfico marítimo, que es una competencia del Ministerio de Transportes ejercida desde el propio SASEMAR. Esta clara división de funciones permite plantear los guardacostas como una fuerza militar y/o policial, sin problemas de régimen laboral para absorber al personal civil de los citados servicios; si bien para el SEMAR trabajan marinos mercantes que no parecen entender de estas polémicas.

Ni que decir tiene, que cualquier función de seguridad en el ámbito internacional corresponde a la Armada y sus buques actuales o futuros, desapareciendo del nuevo servicio actuaciones como la de Senegal y los buques oceánicos adquiridos para tal fin. Tampoco se debe renunciar a poner los medios de los guardacostas bajo control militar, por lo que sus buques figurarán en la LOBA como auxiliares de la Armada.

También conviene considerar las consecuencias de establecer escalas propias para el cuerpo y las vacantes que pueden ocupar, instaurando una estructura sólida y flexible para el escalafón; razón por la cual se han incluido las vacantes para comandancia marítima (hoy en manos de la Armada), que absorberá gran parte del personal con empleo superior a capitán de corbeta, que puede ser el máximo embarcado en una organización de este tipo (por el porte de los barcos).

Por hacernos una idea del volumen de este nuevo organismo, actualmente las fuerzas susceptibles de ser asumidas por Guardacostas disponen de:

• SEMAR: 1100 efectivos y un centenar de embarcaciones repartidos en 27 bases.

• SAER: En el ámbito específicamente marítimo el SAER dispone de 2 CN 235 VIGMA y una B350i Super King Air.

• SVA: 1900 efectivos (totales, incluida la acción interior) de los que cerca de 900 son hombres de mar, cuenta con 46 embarcaciones mayores y más de 50 lanchas o embarcaciones menores, 4 aviones C212 y 7 helicópteros.

• SAR (EdA): si bien su ámbito de actuación es cívico-militar, la fuerza destinada a salvamento reúne 8 aviones VIGMA y una docena de helicópteros SuperPuma, aparte de los recientes NH90 Caimán, destinados a aglutinar las misiones PR/SAO puramente militares.

• SASEMAR: en realidad solo estarían afectados los medios aéreos de este organismo, que totalizan 11 helicópteros y 3 aviones VIGMA, empleando en su explotación a 1300 personas contratadas por Babcock.

• MAPA: a través de la Secretaría de Pesca, dispone de tres patrulleros oceánicos y seis costeros, operados por Armada y SEMAR respectivamente, cuenta además con 3 C 212 de vigilancia y 4 helicópteros.

• Puertos del Estado: personal de seguridad de las diferentes autoridades portuarias, con más de 1000 agentes.

Veamos ahora cómo han hecho frente a este problema los países de nuestro entorno y cuáles son las posibles soluciones para un país como España.