La amenaza de Marruecos a Canarias

Cuando el 16 de diciembre de 2019 la comisión de Exteriores de la Cámara de Representantes marroquí aprobó los proyectos de ley que delimitan por primera vez su espacio atlántico con España y Mauritania se produjo un hecho calificable como amenaza al statu quo pendiente de resolución por parte de la ONU desde 2014. La posición española ha sido hasta este momento inexistente y no parece que vaya a ser, si esta sucede, lo suficientemente enérgica como para mantener el equilibrio preexistente. Se trata pues de un caso de estudio que encaja con la “teoría de los errores” de Randall L. Schweller y que se pretende contrastar en el presente documento.

En su artículo publicado en 2004 en el volumen 29, número 2, de la Revista International Security y titulado “Unanswered Threats: A Neoclassical Realist Theory of Underbalancing”¹, el Profesor Randall L. Schweller presenta un modelo teórico que ayuda a dar explicación y entender las “amenazas no respondidas” desde el punto de vista del realismo neoclásico.

En dicho artículo desgrana lo que el entiende las causas para que se produzcan errores en la respuesta ante amenazas sistémicas y que desembocó en una situación de desequilibrio conducente, en ultimo caso, a modificar el statu quo original en beneficio del “agresor”.

Dado que el Gobierno del Reino de España aún no ha respondido de ninguna manera, al menos públicamente, a la amenaza explícita que supone que el Reino de Marruecos pretenda declarar unilateralmente su soberanía sobre aguas reclamadas internacionalmente por el Reino de España ya en 2014, surge la cuestión sobre si esto se trata de un caso que se pueda explicar a través de la “teoría de los errores” de Schweller.

Quiero dejar claro que no es objeto de este estudio el dilucidar hasta qué punto el Reino de Marruecos, dentro de que es una potencia regional creciente, pretende modificar el statu quo existente. Si es cierto que está llevando a cabo un proceso de rearme notable y muestra un evidente interés, más allá de sus históricas relaciones fraternales con Francia, en incrementar sus lazos con las dos potencias del momento: EE. UU. y la R.P. China². De ello, y de sus históricas pretensiones, se podría deducir que su afán expansivo en el medio plazo será ocupar tanto territorio como pueda en sus proximidades³ y, quizás en el futuro lanzarse a considerar viejas reivindicaciones que ocupan el territorio de la Península Ibérica.

Pero ¿qué ha sucedido? ¿cuál es la amenaza?

Recomiendo antes de empezar tener presente el trabajo del Profesor Jordán “Una reinterpretación de la crisis del Islote Perejil desde la perspectiva de la amenaza hibrida”⁴, en cuanto que por un lado nos sitúa en el conflicto latente de ambas potencias regionales y, por otro, nos presenta un tipo de respuesta, la que se dio, que responde a lo que cualquier realista consideraría una respuesta racional.

Aquella respuesta dada por el Reino de España en el caso del islote de Perejil es la respuesta esperable bajo los presupuestos del realismo estructural, si bien, en la actualidad nos encontramos con un fallo en la respuesta, y es este el objeto de estudio.

Pero ¿qué ha sucedido en esta ocasión? y ¿por qué es una amenaza?

Sin ánimo de extenderme en este punto que recientemente ha sido recogido en numerosas publicaciones generalistas y, por ello, es de sobra conocido⁵.

Antecedentes, “objetivo monte Tropic”

En 2014 el Reino de España solicitó a la ONU la autorización para ampliar la plataforma continental canaria hasta las 350 millas⁶, lo que dejaría el control del monte Tropic y otros volcanes menores bajo su control exclusivo. Para ello presentó informes científicos que avalaban que esa zona no pertenece al continente africano, sino que es una prolongación natural sumergida del archipiélago canario. Pero ¿qué es y qué importancia tiene el monte Tropic?

Poco después de la petición española llegó la del Reino de Marruecos pidiendo extender su plataforma continental hasta las 350 millas para poder controlar el monte Tropic y el resto de volcanes menores, algo que cree que le facilitará los nuevos límites marítimos que quiere aprobar. Paralelamente el reino alauí compró para la Marina Real un buque oceanográfico (804 Dar Al Beida) que lleva trabajando en la zona de Tropic desde 2018.

Por su parte, la ONU aún no ha resuelto las peticiones de ambas naciones. Esto esté posiblemente relacionado con el interés que tienen sobre estos recursos países como Alemania, Francia, Rusia, Corea del Sur, China e India, los cuales han mandado sus propias expediciones a la zona con la intención de conocer de primera mano los recursos minerales que hay en la zona.

Es un ¿acto de agresión?

El pasado 16 de diciembre la comisión de Exteriores de la Cámara de Representantes marroquí aprobó los proyectos de ley 37.17 y 38.17, que delimitan por primera vez su espacio atlántico con España y Mauritania. Según fuentes oficiales ambas leyes han sido aprobadas en sesión plenaria en la Cámara de Representantes del Parlamento a principios de 2020. Estas leyes atañen a:

1. Las aguas territoriales.
2. La zona económica exclusiva, que afecta a las Islas Canarias, el Sahara Occidental y Mauritania.

De facto se trataría de una declaración que va en contra de los intereses lícitos de España y, atendiendo a la reclamación de 2014, podría considerarse una agresión.

¿Cuál es la “legalidad internacional” al respecto?

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 estableció que todo país es soberano sobre las doce primeras millas (22,22 kilómetros) de mar y suelo submarino que hay desde sus costas. Y puede añadir otras 12 millas de «zona contigua» para prevenir infracciones de sus leyes fiscales, migratorias, sanitarias o aduaneras. Además, puede extender hasta las 200 millas (370 kilómetros) de sus costas la denominada zona económica exclusiva.

Pero cuando se trata de situaciones en las que la distancia entre dos o más países no sea tan amplia como para respetarse estas cifras, el acuerdo dice que deben negociar entre los implicados para que delimiten las aguas de cada uno.

Generalmente se establece una mediana que separa de manera ecuánime la parte que corresponde a cada país. Esta decisión puede ratificarse por tratado o mantenerse de forma informal a modo de statu quo habitual y, si hay mala relación puede plantearse ante un tribunal internacional.

En la franja costera atlántica, la separación entre España y Marruecos es de unos 100 kilómetros. Es la distancia que hay entre el extremo más oriental de la isla de Lanzarote (Canarias) y la localidad saharaui ocupada de Tarfaya. España y Marruecos nunca han firmado un acuerdo de delimitación de aguas territoriales, pero el statu quo se basaba en una mediada que delimita la zona dejando unos 50 kilómetros a cada lado. España siempre lo ha respetado. Marruecos, no siempre lo ha hecho.

En cualquier caso, hay una cuestión de fondo que también debería ser considerada dentro de esa “legalidad internacional”: ¿puede el Reino de Marruecos reclamar algo que en realidad pertenece al pueblo saharaui?

En definitiva, como poco se trata de un acto poco amistoso con un trasfondo geoestratégico y económico de enorme importancia que, nuevamente, pone a prueba la capacidad de respuesta del Reino de España.

El marco teórico

Antes de entrar en materia es fundamental entender el significado de un concepto clave para el realismo como es el equilibrio de poder, para lo cual hay que remitirse a Kenneth N. Waltz y su obra de 1979, Theory of International Politics, esto es:

Equilibrio de poder es la política que adoptan uno o varios Estados con el fin de contrapesar la fuerza creciente de otro Estado o bloque de Estados. Los medios utilizados pueden ser internos (aumento de la capacidad económica, militar, etc.) o externos (creación de alianzas, debilitamiento de las coaliciones contrarias, etc.). Según Kenneth N. Waltz, para que se produzca el equilibrio de poder sólo es necesario que exista un sistema de autotutela con dos o más unidades. Es decir, anarquía y unidades que quieran sobrevivir.⁷

Por otro lado, de acuerdo con Hans Morgenthau:

“La aspiración de poder en parte de varias naciones, tanto para mantener o para derrocar el statu quo, dirige hacia la necesidad de una configuración denominada equilibrio de poder y a políticas que buscan como objetivo el preservarlo”.⁸

Y siguiendo la lógica de John Mearsheimer en cuanto que:

“el statu quo de las potencias muy raramente se encuentra en la política mundial, debido a que el sistema internacional crea poderosos incentivos a los Estados para que busquen oportunidades para ganar poder a expensas de los rivales, y tomar ventaja de aquellas situaciones donde los beneficios superan a los costes”⁹

Podríamos concluir, tal y como deja claro Nicholas Spykman, que:

“El equilibrio político no es ni un regalo de los dioses ni una condición de estabilidad inherente. Resulta de la activa intervención del hombre, de la actuación de las fuerzas políticas. Los Estados no pueden esperar pasivamente al feliz día en el que un milagroso equilibrio de poder traiga paz y seguridad. Si quieren sobrevivir, deben estar dispuestos a ir a la guerra a fin de preservar el equilibrio contra la potencia hegemónica creciente del periodo”¹⁰.

Ahondado y enfocándonos en el marco teórico presente en el artículo del Profesor Schweller, destaca que “el principal problema es la hipótesis del realismo acerca de los Estados como actores racionales”. Esto es, cuando en un Estado se encuentra la división entre la élite y la sociedad es menos posible que el comportamiento de éste se corresponda con las predicciones respecto al equilibrio de poder.

“los Estados responden (o no) a las amenazas y oportunidades en formas y modos determinados por consideraciones tanto internas y externas de las élites políticas, que deben obtener un consenso dentro de las muchas veces descentralizados y competitivos procesos políticos.”¹¹

Los Estados reaccionan a las presiones y oportunidades del sistema de varias maneras y una de ellas, sobre todo para el caso de estados revisionistas, es el bandwagoning¹². Pero también nos podemos encontrar la expansión, la sobe expansión temeraria, la adaptación al declive relativo decline, buck-passing¹³

Schweller nos explica también como equilibrio y desequilibrio pueden dividirse en cuatro categorías:

1. El equilibrio puro: ocurre cuando el contrario es un agresor realmente peligroso y no puede y no debe ser apaciguado y donde las capacidades miltares del Estado son indispensables para contrapesar el creciente poder del Estado.
2. Sobreequilibrar (o equilibrio inapropiado): que puede derivar en una espiral armamentística costosa y peligrosa ya que el contrario puede malinterpretar lo que puede ser una actitud defensiva en una actitud agresiva.
3. No equilibrar: Puede tomar la forma del buck passing, bandwagoning, apaciguamiento, engagement, distanciarse, o esconderse. Estas políticas pueden tener sentido si el coste del enfrentamiento es mas costoso que el de la posible pérdida.
4. Desequilibrio: ocurre cuando el Estado no equilibra o lo hace de manera ineficiente como respuesta a un peligroso e inapelable agresor.

Y una vez explicado lo anterior nos encontramos lo que Schweller denomina una “teoría de los errores”, esto es: “una explicación de por qué algunos Estados y no otros responden de manera insuficiente a los incentivos estructurales-sistémicos”. Incluso llegando en algunos casos en los que aquellos que deben ofrecer una respuesta no se encuentren dispuestos a defender el Estado e incluso si lo estén a derrocar el sistema actual o destruirlo.

¿Cómo encaja el “asunto canario” con la “teoría de los errores” de Schweller?

Lo que sabemos hasta ahora es que ante la amenaza no se ha producido ninguna respuesta, esto, según Schweller, se puede deber a dos razones:

1. Voluntad: Las preferencias de los actores, que pueden verse mas influenciadas por la situación política interna que externa, no crea incentivos a adoptar una política de equilibrio.
2. Habilidad: Los riesgos políticos internos y el coste de la búsqueda del equilibrio es demasiado alta.

Ambas derivan de un análisis de respuestas provenientes de los cálculos realizados por las élites ya que las políticas del Gobierno son consecuencia de:

1. Las preferencias y percepciones de las élites sobre el entorno exterior.
2. Lo que dichas preferencias y percepciones “importan” en el proceso de formulación de las políticas del Estado.
3. Los riesgos políticos internos asociados con ciertas opciones en cuanto a política exterior.
4. Y lo propensas que sean las élites en cuanto a la asunción de riesgos.

Estos factores son inputs para explicar como se producen determinadas respuestas ante las amenazas sistémicas.

Siguiendo el modelo hay que prestar atención a cuatro variables dependientes que pueden darnos una idea, a través del espacio y tiempo, sobre las respuestas dadas por los Estados ante las amenazas:

1. Consenso de las élites.
2. Vulnerabilidad del gobierno o régimen.
3. Cohesión social.
4. Cohesión de las élites.

Llegados aquí se puede deducir qué outputs se darían en España ante una amenaza generada por Marruecos ya que, por un lado, las élites españolas se encuentran ante una situación de total falta de consenso, totalmente polarizadas (ausencia de cohesión) e incluso enfrentadas a la existencia misma del Estado, lo cual explicaría la falta de voluntad en cuanto a dar una respuesta y aún menos que esta sea racional. Y, por otro, la vulnerabilidad del régimen en sí mismo (siendo menos graves podríamos aducir la ausencia de una élite fuertemente respaldada por la sociedad) y la ausencia de cohesión social como factores que explicarían la habilidad para proponer una respuesta.

Para Schweller el proceso por el que se ajustan las políticas a cambios en el poder relativo sigue la siguiente lógica:

En contraposición, esta sería la secuencia para los Estados “incoherentes”:

Entonces, ¿cómo encaja la respuesta del Gobierno del Reino de España ante la presente amenaza que supone el “asunto canario”?

Como ya sabemos no existe consenso en las elites y, por otro lado, se encuentra la idea avanzada por Hagan de que el proceso de representación o construcción del problema es subjetivo y solo parcialmente determinado por hechos objetivos. Por ello debemos preguntarnos¹⁴:

1. Las elites políticas españolas ¿están de acuerdo en que existe una amenaza externa?
2. ¿Están de acuerdo en la naturaleza y extensión de la amenaza?
3. ¿Están de acuerdo en cuanto a que medida política puede ser mas efectiva y apropiada para tratar la amenaza y proteger los intereses estratégicos del Estado?
4. ¿Están de acuerdo en los riesgos políticos internos y costes asociados con el abanico de opciones que equilibrarían la amenaza?

Lo mas probable en una situación de no consenso es que el Estado adopte una “débil gran estrategia”, esto es: pacifismo, aislacionismo, simpatía por el enemigo, creencia en una reconciliación, confiar en la seguridad colectiva, etc…).

Si nos fijamos en la variable vulnerabilidad del Gobierno o del régimen en si mismo, resuena con fuerza lo que Joe D. Hagan nos pregunta en cuanto a “la posibilidad de que el líder actual pueda ser sustituido/reemplazado de su responsabilidad política”¹⁵. Y no parece que ni el Gobierno ni el régimen en si mismo se encuentre con capacidad para movilizar la idea de dar una respuesta racional ya que esto puede afectar a su situación política.

Mas evidente es la frágil cohesión social donde grupos muy diversos no se sienten incluidos en el sistema (ya sea por razones económicas, territoriales, étnicas, ideológicas, etc…). La cuestión que muchos años atrás pocos se plantearían es: ¿Quién y de qué manera está dispuesto a contrarrestar y dar respuesta a la amenaza que representa la decisión de Marruecos?. Algunos aducirían que ese es un asunto canario, otros que es un asunto de viejas reivindicaciones de época colonial, otros que no tiene ningún efecto sobre su realidad familiar, en definitiva: no hay consenso social sobre lo que es España como un todo con lo que es difícil traducirlo en una respuesta racional.

De hecho, podríamos incluso encontrarnos ante grupos sociales con notable peso que, de darse una respuesta racional, se opusiesen aludiendo a que se trata de buscar un chivo expiatorio en el exterior para consolidar su poder interior.

Al respecto de la cohesión social, en su modelo Schweller llega a proponer lo siguiente:

1. Cuanto mas profunda sea la división dentro de la sociedad anterior a la “amenaza”, mas probable será que parte de la comunidad colabore con el enemigo o se mantenga pasiva antes que resistir al agresor.
2. Cuanto mas profunda sea la división dentro del Estado, mayor será la resistencia a una movilización militar contra la amenaza.

De hecho, es evidente el caballo de Troya social que significan los 714.329 marroquíes registrados en España en agosto de 2019¹⁶ que pueden cumplir diferentes “misiones” de tipo, cuando menos, propagandístico.

Por último, la cohesión de la elite se traduce en la polarización que podemos observar en la España actual y que podría llegar a los extremos, descritos por el autor, del hipernacionalismo por un lado y los desleales colaboradores con el enemigo por la otra. Pero, al respecto de esta variable, ¿cómo responderíamos a las preguntas que se plantea Schweller?:

1. ¿Existe lucha por el poder domestico entre las elites?
2. ¿Existen elites oportunistas dentro del Estado dispuestas a colaborar con el enemigo para obtener réditos políticos o beneficios de tipo personal?
3. En el caso de existir múltiples amenazas, ¿las elites están de acuerdo en el valor que les conceden a las mismas en cuanto a la supervivencia del Estado o de los intereses vitales?
4. ¿Existe gran desacuerdo en cuanto a la respuesta a la pregunta sobre con quien el Estado debe alinearse?
5. ¿Se encuentran las elites divididas en cuanto al uso de recursos escasos a defender los intereses en la periferia o en la parte principal?

No parece que la respuesta que se pueda dar a ninguna de las preguntas anteriores arroje ningún elemento para la positividad. Nos encontramos en un momento en el que la lucha por el poder político interno cuestiona la misma existencia del Estado y sus instituciones. El régimen constitucional de 1978 se encuentra en discusión por lo que podríamos deducir que:

• Cabe la posibilidad de que existan elites dispuestas a colaborar con el enemigo, de los cuales no podremos esperar una respuesta racional en el sentido realista.
• Parte de las elites no consideran, al menos públicamente, con el mismo grado de gravedad ciertas amenazas.
• La forma en la que las elites han mostrado en los últimos años su capacidad para alinearse con distintos agentes antagónicos es un indicador de lo que puedan llegar a hacer en el futuro.
• Por último, la respuesta nacional en cuanto a la política de defensa española es un indicador claro de la importancia y trascendencia que las elites dan a la seguridad de la soberanía nacional¹⁷.

Conclusiones

Quizás el Gobierno de España esté esperando una declaración formal del Gobierno de Marruecos a través de la aprobación de sendas leyes para dar una respuesta. Sin embargo, de la aplicación del modelo de Schweller podemos deducir que la respuesta, si la hay, no buscará el equilibrio de poder que mantenga el statu quo y que el desequilibrio se producirá en detrimento del poder relativo de España en la región (y en el mundo).

Las dos últimas ocasiones en las que nos hemos visto frente a situaciones de amenaza similar provenientes del mismo Estado se han resuelto de manera muy diferente, y parece razonable pensar que si no se actúa de manera racional y con prontitud esta ocasión puede llegar a parecerse más a la huida del Sahara que al conflicto por el islote de Perejil.

Con un bloque de gobierno en España constituido por elites revisionistas lo más probable es que se intente eludir una respuesta racional que pretenda equilibrar la amenaza. Si el Gobierno marroquí es inteligente mantendrá sus reivindicaciones consolidando internacionalmente su voluntad apoyado por otras potencias a las que poco o nada tiene que ofrecer una España en descomposición y tendente a buscar alianzas o desdeñarlas sin aparente lógica¹⁸.

El Reino de Marruecos juega bien sus cartas a nivel internacional, a la conexión natural con Francia une un vínculo antiguo y doble con las dos potencias actuales: con EEUU del que adquiere importantes cantidades de equipamiento militar y con la R. P. China ya que fue el segundo país africano en reconocer al nuevo régimen.

No ha de escaparle al lector la idea de que la R.P. China siempre ha rechazado comentar la situación del Sahara Occidental y que las inversiones en el HUB tecnológico chino de Tánger han ascendido a 10.000 millones de dólares¹⁹. De momento numerosas empresas chinas están tomando posición en la ciudad tecnológica y se presume que estas y las que están por venir serán demandantes de telurio y cobalto.

Por último, en caso de decidir responder de manera racional, España debería además buscar apoyos internacionales de peso y esto es una posibilidad remota en la situación actual incluso en un escenario de multipolaridad desequilibrada²⁰

Notas

1 SCHWELLER, Randall L., “Unanswered Threats: A Neoclassical Realist Theory of Underbalancing” de la Revista International Security, Vol. 29, N 2, 2004, pp. 159 a 201 https://www.jstor.org/stable/4137589

2 Es posible que en Marruecos si hayan tomado nota de lo que el Embajador José A. Zorrilla dejó claro en su documento “Una estrategia para España. De país homologado a potencia regional. Giro al Sur” http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2017/DIEEEM11-2017_Estrategia_Espana_JA.Zorrilla.pdf y lo hayan acomodado a sus necesidades estratégicas.

3 Consolidar el territorio ya ocupado del Sahara, tomar posesión de cuantos pequeños islotes sobre los que no se ha llegado a un acuerdo, ocupar las reivindicadas plazas españolas de Ceuta y Melillas, ocupar las Islas Canarias.

4 JORDAN, Javier, «Una reinterpretación de la crisis del islote Perejil desde la perspectiva de la amenaza híbrida», Revista General de Marina, No. 274, Junio 2018, pp. 941-952. https://www.seguridadinternacional.es/?q=es/content/una-reinterpretaci%C3%B3n-de-la-crisis-del-islote-perejil-desde-la-perspectiva-de-la-amenaza

5 https://www.abc.es/espana/canarias/abci-marruecos-echa-pulso-espana-delimitando-canarias-como-aguas-marroquies-busca-tesoro-atlantico-201912181239_noticia.html

6 https://elpais.com/politica/2014/12/28/actualidad/1419791095_360167.html

7 JORDAN, Javier “Enfoques teóricos de los estudios estratégicos”. Plaza y Valdes.

8 MORGENTHAU, Hans J., “Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace”, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1996, p. 163

9 MEARSHEIMER, John J., “The Tragedy of Great Power Politics”, Nueva York: W.W. Norton, 2001, p 21

10 SPYKMAN, Nicholas John, “America’s Strategy in World Politics: The United States and the Balance of Power”, Nueva York: Harcourt, Brace, 1942, p 25.

11 SCHWELLER, p 164

12 Apostar por el ganador (Bandwagoning). Se trata de unir fuerzas con un oponente más poderoso para garantizar la supervivencia y beneficiarse de los despojos. Es una estrategia de países débiles, rara vez utilizada por las grandes potencias. Resulta peligrosa porque permite que Estado percibido como amenaza incremente su poder relativo. Un ejemplo de bandwagoning sería el alineamiento de Rumanía y Bulgaria con la Alemania nazi.

13 Consiste en intentar que otros asuman los costes derivados del equilibrio de poder, manteniéndose al margen

14 SCHEWELLER, p 171

15 HAGAN, Joe. D, “Regimes, Political Oppositions, and the Comparative Analysis of Foreign Policy”, Tesis de Doctorado, Universidad de Kentucky, Lexington, 1980

16 https://es.statista.com/estadisticas/472512/poblacion-extranjera-de-espana-por-nacionalidad/

17 De hecho, en determinados círculos la intervención en Perejil fue duramente criticada y mal explicada (posiblemente de manera intencionada).

18 Por un lado no parece ser un miembro respetado de la Unión Europea, sus relaciones con EEUU no pasan por el mejor momento y, no olvidemos, que España está rodeado de países que se han adherido al proyecto de la Ruta y la Seda de China habiendo dejado plantado en el último momento al Presidente Xi en la firma del acuerdo en su visita de 2018.

19 https://www.reuters.com/article/us-morocco-economy-china-idUSKBN16R2LN
https://moroccotravelblog.com/scalia_news/chinese-companies-to-open-in-tangiers-tech-city-morocco-to-add-100000-jobs/

20 MEARSHEIMER (2003: 334-347)